29 ноября 2001 года

Отчет о работе семинара

Семинар по реформе регулирования

19-20 ноября 2001 года, Москва, Российская Федерация

Задача

Семинар прошел по завершении недавних переговоров на высшем уровне с представителями российского правительства о расширении сотрудничества с ОЭСР в рамках совместного проекта реформы регулирования. Проведение мероприятия преследовало следующие цели:

-       Ознакомить высокопоставленных представителей российского правительства, а также представителей деловых и научных кругов с программой реформы регулирования ОЭСР и преимуществами реформы регулирования, опыт проведения которой имеется у стран-членов ОЭСР

-       Составить представление о возможном объеме и основной направленности обзора реформы регулирования, проводимой в России;

-       Приступить к сотрудничеству между Россией и ОЭСР в рамках проведения межотраслевого обзора российской политики в области реформы регулирования в рамках разработанной ОЭСР Программы реформы регулирования.

Участники

Российская Федерация. В работе семинара приняли участие около 100 представителей правительства Российской Федерации, а также деловых и научных кругов. Тематика семинара соответствовала основной тематике разработанной ОЭСР Программы реформы регулирования. Семинар открыли первый заместитель министра торговли и экономического развития г-жа Эльвира Набиуллина и г-н Антон Данилов-Данильян, Начальник Экономического департамента Президента Российской Федерации. Одна из сессий прошла под председательством г-на Ильи Южанова, Министра антимонопольной политики и поддержки предпринимательства. Выступили многие другие заместители министров.

Страны-члены ОЭСР. От имени стран-членов ОЭСР на семинаре выступили представители Великобритании, США, Италии и Венгрии. Кроме того, участвовали представители из столиц и посольств в Москве таких стран как Германия, Финляндия, Южная Корея и США. Наконец, активное участие в работе семинара приняли высокопоставленные представители зарубежных деловых кругов, работающие в России, и представители Всемирного банка.

Секретариат ОЭСР. Рольф Альтер, Служба государственного управления (PUMA); Питер Ладегаард, Служба государственного управления; Ник Малышев, Центр по сотрудничеству со странами, не входящими в ОЭСР (CCNM); Энтони Кляйц, Директорат по торговле (ECH); Бернард Филипс, Директорат по финансам, налогам и делам предприятий/Отдел конкурентного права и политики (DAF/CLP); Джон Литвак, Экономический Департамент (ECO); Анке Фрайберт, Служба повышения качества управления (SIGMA); Инга Стефанович, Служба государственного управления; Изабель Мюррей, Международное энергетическое агентство (IEA); Сергей Пономарев, московский офис ОЭСР; Наталия Вишневская, московский офис ОЭСР.

Основные результаты

-         Семинар и двусторонние встречи подтвердили высокий уровень заинтересованности российского правительства и его решимость приступить к обзору реформы регулирования в Российской Федерации на базе разработанной ОЭСР Программы реформы регулирования.

-         В дополнение к ключевым темам уже разработанной программы обзора (макроэкономическая ситуация, возможности органов власти и управления, открытость рынка, политика в области конкуренции), особый интерес присутствующих вызвали вопросы реформы регулирования, связанные с взаимоотношениями между федеральными и региональными властями и с регулированием стандартов товаров и технического соответствия.

-         Вклад ОЭСР в происходящее в настоящий момент обсуждение реформы рассматривался как ключевой; представители правительства Российской Федерации видят перспективное сотрудничество как диалог с экспертами ОЭСР и как совместные действия при активном участии российских специалистов (создание рабочих групп с российской стороны). Сам по себе этот процесс будет, по крайней мере, столь же важен, что и оформленные в письменном виде заключительные рекомендации.

-         Московское представительство Всемирного банка подтвердило высокий уровень заинтересованности и активную поддержку проведению обзора реформы регулирования в Российской Федерации. В настоящее время Всемирный банк работает над проектом реформы регулирования энергетики и инфраструктуры, которая будет координироваться с деятельностью ОЭСР по подготовке обзора.

-         Основные докладчики из Администрации Президента и Министерства экономического развития и торговли были приглашены г-ном Луиджи Карбоне (Италия), председателем Рабочей группы ОЭСР по реформе регулирования, принять участие в работе следующего заседании Рабочей группы.

-         По итогам Семинара и двусторонних встреч Секретариат ОЭСР в настоящее время готовит меморандум, который будет представлен Правительству Российской Федерации к концу 2001 года. Меморандум будет содержать конкретные предложения по механизмам, организации и темам/отраслям, которые будут затронуты в обзоре.

Участие российских представителей в работе семинара

·      Вступительная сессия

Семинар открыли выступления г-жи Эльвиры Набиуллиной, первого заместителя Министра экономического развития и торговли, и г-на Антона Данилова-Данильяна, Начальника Экономического департамента Президента Российской Федерации. Уделив внимание достижениям последних десяти лет переходного периода, докладчики сосредоточились на проблемных областях, которые необходимо будет затронуть в ходе дальнейших реформ. За прошедшие годы немало было сделано в следующих областях: введение свободных рынков (за исключением естественных монополий); открытость рынков; таможенная система; государственные закупки; банковская система; страхование; конкурентное право и политика в области конкуренции; законодательство об акционерных обществах и компаниях с ограниченной ответственностью; лицензирование; гражданский, административный и уголовный кодексы; корпоративное управление и налогообложение. Тем не менее, по многим направлениям реформы еще не завершены или не реализованы. Их реализация приведет к дальнейшему открытию рынков (это относится и к переговорам о вступлении в ВТО), дальнейшей «дебюрократизации» и к использованию институтов саморегулирования. В настоящее время для российских органов власти и управления особый интерес представляют следующие вопросы: как поддержать экономический рост, как добиться создания логичной и эффективной системы регулирования в течение переходного периода и как обеспечить стабильную регулятивную среду для бизнеса и инвестиций во всех регионах Российской Федерации.

·      Сессия 1, посвященная вопросам экономического роста и структурной реформы

Заместитель председателя Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) г-н Вячеслав Овченков рассказал о достигнутом в области регулирования энергетики. В настоящее время к сфере ведения ФЭК относятся вопросы энергетики, отопления, газоснабжения, транспортировки нефти и нефтепродуктов, железные дороги и порты. Намечено дальнейшее расширение сферы ведения ФЭК в рамках Единого тарифного органа, который будет создан в соответствии с недавним указом президента. Это было охарактеризовано как положительное явление, позволяющее оптимальным образом использовать дефицитные ресурсы и координировать отраслевую политику. В настоящее время особенно важно укрепление независимости ФЭК от Правительства и прямое подчинение региональных энергетических комиссий ФЭК. Без становления устойчивого инвестиционного климата невозможно развитие рынков энергетики. Особого внимания в этом отношении требует решение проблемы неплатежей или товарообменных сделок.

Доклад, представленный г-ном Вячеславом Кравченко, руководителем Департамента реструктуризации естественных монополий Министерства экономического развития и торговли, дополнил описание правительственной программы реформ в энергетике, рассчитанной на срок до 2020 года. Кроме того, г-н Кравченко коснулся хода реализации реформы железнодорожной отрасли. Предполагается, что реформа отрасли займет около 10 лет; и она предусматривает изменение системы регулирования железных дорог. Планируется, что акционерная компания «Российские железные дороги» будет выведена из существующей структуры отрасли, но останется под государственным контролем. Вопросы собственности и функции государственного регулирования уже разделены, причем последние отданы в ведение ФЭК. Деятельность подвижного состава будет осуществляться на конкурентной основе.

·      Сессия 2, посвященная вопросам создания среды, благоприятной для торговли и инвестиционной деятельности

Вопросы инвестиционной деятельности осветил г-н Сергей Баев, Руководитель Департамента нвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли. Современный уровень инвестиций не является удовлетворительным. Сбережения растут, но только приблизительно половина всего объема сбережений используется в качестве инвестиций. Денежные потоки и накопления в теневом секторе являются существенными, и их следует уменьшить. Малоэффективным является и участие органов власти и управления в инвестиционном процессе (например, наблюдается рост объемом незавершенного строительства). Следует пересмотреть государственную политику в области реструктурирования задолженности и неплатежей, чтобы не подрывать стимулы реструктуризации и оптимизации деятельности предприятий.

Заместитель Министра экономического развития и торговли г-н Александр Маслов рассказал о достижениях правительственной программы «дебюрократизации» (действующей приблизительно полтора года). Целью программы является «максимальное облегчение жизни предпринимателей». Для этого уже принят или разработан ряд законов: сокращающих количество видов лицензируемой деятельности (до 100), сокращающих количество контролирующих институтов и процедур и облегчающих открытие новых фирм на начальном этапе их деятельности.

Реформирование таможенной системы рассматривалось с точки зрения приведения ее в соответствие с требованиями ВТО и Всемирной таможенной организации (World Customs Organisation). Было подчеркнуто, что управление работой таможни особенно нуждается в реформировании. Кроме того, планы будущей работы включают в себя и стабилизацию правовых механизмов.

Заместитель председателя Высшего арбитражного суда г-н Олег Бойков рассмотрел вопросы изменения правового климата в России. В российской юриспруденции в последние годы было реализовано немало новых концепций, зачастую без надлежащей адаптации, четкости и vacatio legis. Г-н Баев из Министерства экономического развития и торговли также подчеркнул важность оценки последствий принятия новых нормативных документов.

·      Сессия 3, посвященная вопросам политики в области конкуренции и реформы регулирования

Министр антимонопольной политики и поддержки предпринимательства г-н Илья Южанов пояснил, что кроме выполнения обычных для ведомства по защите конкуренции функций, министерство играет важную роль в реформаторской деятельности правительства. Например, Министерство курирует вопросы поддержки развития малого и среднего предпринимательства, а также наделено особыми полномочиями в сфере противодействия мерам по ограничению конкуренции, предпринимаемым другими органами исполнительной власти всех уровней. В процессе реформирования Министерство занимается и вопросами защиты потребителей. Заместитель Министра по антимонопольной политике г-н Анатолий Голомозин подчеркнул, что Министерство уделяет особое внимание вопросам реформирования естественных монополий. Он отметил, что иски против предприятий топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи составляют до 65 % всех исков в делах, возбужденных по признакам злоупотребления доминирующим положением.

Руководитель Санкт-Петербургского регионального отделения МАП г-н Олег Коломийченко коснулся ряда проблем, связанных с реализацией федеральной политики на региональном уровне и нестыковкой ряда регулятивных и институциональных механизмов. В то время как региональные отделения Министерства по антимонопольной политике представляют федеральные власти в регионах, региональные энергетические комиссии не зависят от Федеральной энергетической комиссии и в то же время в политическом отношении зависят от региональных властей, которые наделены правом назначать членов региональных энергетических комиссий. Региональные отделения МАП часто предпринимают меры, чтобы противодействовать деятельности региональных энергетических комиссий по ограничению конкуренции.

·      Сессия 4, посвященная вопросам возможностей органов власти и управления в деле обеспечения качественного регулирования

Г-н Александр Рубцов, курирующий в Администрации Президента вопросы координации деятельности между государственными структурами и предпринимателями, обсудил вопросы, связанные с так называемой «административной рентой» - одной из существеннейших проблем для предпринимателей в современной России. Из всех запутанных процедурных, технических и иных требований чиновники «контролируют выполнение» лишь тех, которые предприниматели выполнять не способны. Это предоставляет контролирующим чиновникам возможность извлекать «комиссионные» за то, что они не наказывают компании за несоблюдение требований. На другие требования (даже потенциально более важные) никакого внимания не обращается. Таким образом, необходимо перестроить систему, отказаться от завышенных требований и упростить обязательные к соблюдению нормы. Важным шагом в этом отношении является проект закона о стандартизации и техническом соответствии. Необходимо уточнить дальнейшие детали, включая последствия его принятия с точки зрения межотраслевых и отраслевых правовых норм. С этой целью в прошлом использовалось сотрудничество с зарубежными экспертами, например, в области законодательства, посвященного техническим требованиям, и подобное сотрудничество будет приветствоваться и в будущем.

·      Сессия 5, посвященная приоритетным задачам сотрудничества между Россией и ОЭСР в области реформы регулирования

В ходе заключительной сессии от лица Министерства экономического развития и торговли выступили г-н Церен Церенов, Руководитель Департамента регулирования предпринимательской деятельности и развития корпоративного управления, а от лица президентской администрации г-н Гарри Минх, заместитель Начальника Главного государственно-правового управления Президента РФ. Оба представителя подчеркнули решимость российского правительства начать процесс подготовки обзора реформы регулирования в формате, который используется странами-членами ОЭСР. Это позволило бы учиться на опыте стран-членов ОЭСР, учитывая их достижения и неудачи. Особый интерес вызывают вопросы взаимодействия между федеральными и региональными властями, управление качеством регулирования и оценка результатов и последствий, вопросы прозрачности и открытости процесса регулирования. Затронув вопрос о методах работы, докладчики подчеркнули необходимость обеспечения активного участия российской стороны. Для этого российской стороне следует создать рабочие группы. Особую важность для реализации проекта в будущем будет представлять участие регулирующих/контролирующих институтов, которые не были представлены на семинаре и которые, как правило, являются критиками реформ, например, Госстандарт, Санэпидемнадзор, Министерство внутренних дел.

Участие стран-членов ОЭСР и Секретариата

Ведущие специалисты их стран-членов ОЭСР обсудили различные аспекты своих систем управления процессом регулирования, а также рассказали о практическом опыте составления обзоров в соответствии с Программой реформы регулирования. Г-н Георгий Фехер, представитель Постоянной делегации Венгрии при ОЭСР, рассказал о процессе и результатах обзора регуляторной реформы в Венгрии, завершившегося в 1999 году. Г-н Фехер рассказал о содержании и заключительных рекомендациях обзорного отчета, дав высокую оценку результатов этого процесса для реформы регулирования в Венгрии. В докладе Директора Ведомства по защите конкуренции Италии г-на Альберта Хаймлера речь шла о вопросах защиты конкуренции в процессе реформирования. Обсуждались следующие вопросы: как обеспечить широкую поддержку конкуренции; как бороться с существующими коалициями; и как помешать группам специальных интересов оказывать влияние на общенациональные правила. Руководитель Отдела торговли и земель Административно-бюджетного управления США г-н Джефферсон Б. Хилл описал процесс реформы регулирования в США. Он указал, что США накопили многолетний давний опыт осуществления реформы регулирования, а также рекомендаций, сформулированных в Отчете по итогам встречи на уровне министров стран-членов ОЭСР в 1997 году. Были проанализированы институциональные и процедурные механизмы реформ. Председатель Рабочей группы ОЭСР по реформе регулирования г-н Луиджи Карбоне, который председательствовал на сессии, посвященной вопросам возможностей органов власти по обеспечению качественного управления, коснулся сотрудничества между Организацией азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (Asia-Pacific Economic Cooperation) и ОЭСР в области реформы регулирования. В частности, он провел параллель между этим сотрудничеством и текущим сотрудничеством между ОЭСР и Россией в сфере реформы регулирования. Он подчеркнул, что концепция качества регулирования является общим благом, которым могут пользоваться разные страны вне зависимости от того, какие конкретные политические задачи они ставят перед собой. Представитель Консультативного совета по иностранным инвестициям г-н Майкл О. Нил, который председательствовал на сессии, посвященной вопросам разработки среды, благоприятной для торговли и инвестиций, коснулся вопросов улучшения делового климата для всех инвесторов, как зарубежных, так и российских. Кроме того, он упомянул, что Консультативный совет будет приветствовать дальнейшие возможности сотрудничества с ОЭСР в вопросах, связанных с указанной выше проблематикой.

Доклады членов секретариата в основном касались концептуального механизма программы обзора. Докладчики подчеркнули явную аналогию между аспектами реформы регулирования в странах-членах ОЭСР и в России. Тематика вызвала значительный интерес.

В ходе завершающей семинар пресс-конференции представители российского правительства вместе с представителями ОЭСР объявили о планах начать процесс обзора реформы регулирования, который продлится 18-24 месяца, на основе текущей Программы реформы регулирования ОЭСР. Правительственная программа, вероятно, будет включать следующие ключевые вопросы будущего обзора: уменьшение влияния государства в экономике, повышение ответственности правительства и других регулятивных институтов и активизация институтов гражданского общества.