ПУТИ И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Введение
Система обеспечения образовательного процесса Российской Федерации является очень сложной, из-за того, что в нее входят как учебные заведения, унаследованные от старой системы, пытающиеся приспособиться к новым условиям, так и вновь появившиеся. Также, и это характерно для общества, находящегося в условиях переходного периода, деятельность новых социальных сил и течений не всегда способствует достижению официально заявленных целей и задач относительно участников системы образования. Многие учебные заведения и отдельные граждане испытывают серьезные проблемы из-за сильной нехватки финансовых средств для поддержки сложной образовательной инфраструктуры. Авторы стремились понять, как эта система работает на практике, и какова степень участия в ней отдельных граждан. Поэтому, первые разделы этой главы посвящены дошкольному образованию обеспечению системы "дополнительного образования". Здесь также предпринята попытка описать необычайно сложную систему школьного образования ( как обязательного, так и остальных видов), при этом упор делался на проблемы участия учащихся в образовательном процессе и перехода как из одного образовательного учреждения в другое, так и по ступеням системы образования. Хотя система высшего образования и не являлась специальной областью исследования в рамках данного обзора, в этой главе приводятся данные о ее изменяющемся профиле и освящаются некоторые направления и проблемы высшей школы, а также вопросы обеспечения системы непрерывного и дистанционного образования. Вслед за описанием путей обеспечения и способов перехода в рамках системы образования, авторы обзора исследуют проблемы равного доступа к образованию и возможности участия граждан в системе образования.
Дошкольное и дополнительное образование
Обеспечение системы дошкольного образования
В российском образовании издавна существует расширенная система обеспечения дошкольного образования. В настоящий переходный период ей по прежнему уделяется большое внимание и она продолжает играть огромную роль в вопросах защиты детства и раннего воспитания и образования. Система отвечает запросам детей от трех до семи лет. Ясли могут посещаться детьми от 1 до 3 лет, в редких случаях - от 2 месяцев до года. Большинство детских садов финансируются государством, муниципалитетами или ведомствами, но последняя категория дошкольных учреждений находится в упадке, так как многие предприятия меняют свои приоритеты. Дошкольные учреждения действуют в рамках широкой образовательной программы, в которой отдельные учреждения могут делать упор на те направления, которые соответствуют их нуждам. Деятельность большинства дошкольных учреждений оценивается муниципалитетами и они аккредитуются по ряду классификаций. В последнее время появилось много частных или полу - частных детских садов, но они все еще составляют менее 8% от общего числа. Даже в муниципальных детских садах существует тенденция к оплате родителями от 10 до 15 процентов услуг. Система посещения детских садов достаточно гибка, и родители могут выбрать тот вид посещения их ребенком, который их устраивает - полный рабочий день, неполный рабочий день, неполная рабочая неделя и т.п. Отношения между родителями и персоналом носят откровенный и доверительный характер. Это позволяет воспитателям многое узнавать о личности и индивидуальных запросах ребенка.
Участники команды имели возможность посетить большое количество детских садов и наблюдать их в работе. Эксперты находились под большим впечатлением от качества и высокого уровня этого типа образования в разных регионах России. Персонал детских садов хорошо мотивирован и профессионально компетентен. Работа проводится по тщательно разработанным планам, программам и методикам раннего обучения и воспитания. Невооруженным глазом можно было наблюдать энергию и энтузиазм воспитателей, что так необходимо при такой работе. Команда была также потрясена той родительской заботой, с которой персонал обращался с детьми. Помещения детских садов поражают своей чистотой и ярким красочным интерьером, к некоторым из них примыкают сады с хорошей растительностью и площадками для игр.
Периодически проводятся педсоветы, на которых происходит планирование деятельности учреждения, а собрания директоров предоставляют хорошую возможность для обмена идеями и опытом. На каждого ребенка заводится специальная карта, что помогает следить за его индивидуальным развитием. На тех занятиях, которые посетила команда, делался большой упор на обучение детей музыке, искусству, танцу, счету, письму, развитию повествовательной речи, разучиванию стихов и песен. Занятия проводились увлеченно и изобретательно, использовались кубики, картинки, музыкальные инструменты, что свидетельствовало о стремлении сделать окружающую среду детей богаче и ярче. Детские сады, также как и школы, ограничены в финансировании, тем более отрадно было отметить щедрость воспитателей в предоставлении своих собственных учебных материалов. Дошкольное образование особенно требует от учителей и воспитателей гибких и кооперативных умений и навыков, т.к. им приходится каждый день сталкиваться с непредсказуемыми вопросами и проблемами; многое зависит от профессиональных качеств персонала и его преданности своему делу. У нас сложилось впечатление, что в целом работники детских садов понимают исключительность своей профессиональной деятельности и обладают высокими моральными качествами, однако кое-где имеются свидетельства смены профессии из-за финансовых трудностей. Некоторым воспитателям приходится работать до 36 часов в неделю для увеличения своего заработка.
Важно отметить и тот факт, что детские сады являются многофункциональными учреждениями, которые, в дополнение к образовательным, выполняют попечительские, социальные, и здравоохранительные функции. Внимание команды экспертов повсеметсно привлекалось к проблемам со здоровьем детей. Детские сады предоставляют услуги по защите здоровья и оказанию помощи детям с отклонениями в развитиии. Большое внимание уделяется выявлению недостатков в физическом и интеллектуальном развитии воспитанников. Большая роль в разработке учебных планов и программ, а также в диагностике детей отводится психологам. Для лечения детей с физическими или мышечными отклонениями приглашаются физиотерапевты, в некоторых детских садах есть спортзалы и бассейны для проведения коррекционной работы. Логопеды оказывают помощь в коррекции дефектов речи и глотания. В районах со сложным социально - экономическим положением, детские сады выполняют важную функцию помощи детям, страдающим от этих условий. Они пытаются компенсировать недостаток нормальных домашних условий, когда проблемы алкоголизма и наркомании, а также умственной и эмоциональной нестабильности в семье, вызывают задержки в развитии маленьких детей.
При оценке роли и места дошкольного образования в общем контексте проблем, стоящих перед российской системой образования, необходимо помнить о той многофункциональной роли, которую эта система выполняет. Затраты на дошкольное образование очень высоки в сравнении с показателями в других развитых странах ( Мировой банк, Россия: Образование в переходный период,1995, стр. 15-16), а исследование по распределению педагогического персонала также указывает на большое количество работающих в детских садах учителей, воспитателей, специалистов и обслуживающего персонала. Вполне очевидно, что если в России действовала бы система финансовой отчетности по единицам затрат, они бы были очень высоки в большинстве дошкольных учебных заведений. В условиях серьезного финансового дефицита, с которым сталкивается система российского образования, существует большой соблазн значительно уменьшить обеспечение системы дошкольного образования. Однако, команда считает, что к этой проблеме надо подходить с большой осторожностью. Мы бы порекомендовали проведение нескольких экспериментальных исследований в ряде детских садов по распределению нагрузки при оказании услуг педагогическим персоналом, что приведет к возможной экономии. Мы также рекомендуем четче прописать роль детских садов в деле социальной защиты и предоставления медицинских услуг, для того, чтобы освободить образовательный бюджет от определенной части расходов. Мы также приветствуем прогрессирующую тенденцию участия родителей в управлении детским дошкольным учреждением, где это возможно. Существует потребность в реформировании системы бюджетного обеспечения системы дошкольного образования, но резкое сокращение ее финансирования были бы ошибочным ходом. Детские сады закладывают основу для дальнейшего образования, объем и качество предоставляемых ими услуг важен для семей и самих детей. Это - важные достоинства. Страны - члены ОЭСР придают все больше значения проблемам воспитания раннего детского возраста в контексте политики непрерывного образования и социальной вовлеченности. В то время, как российское движение за дошкольное образование может во многом выиграть от реформ и новой трактовки его роли, надо обладать полной близорукостью, чтобы недооценивать ту, по всем оценкам, неоценимую роль, которую оно играет.
Дополнительное образование
Россия также имеет давнюю традицию дополнительного образования, или внешкольной работы. Существует множество "внешкольных" разнообразных обучающих центров, которые часто расположены на базе бывших домов пионеров, и выполняют хорошую работу. Система летних лагерей также поощряется, где это возможно, дополняя таким образом традиционную систему образования. Цель государственной системы дополнительного образования заключается в удовлетворении интеллектуальных, физических и творческих потребностей детей в свободное время. Сегодня эти центры удовлетворяют нуждам и интересам детей, а не формирующим целям государства, как это было в советское время. На курсах и кружках системы дошкольного образования предоставляется обучение искусству, рисованию, лепке, дизайну, фольклору, ремеслам, хобби. Иногда они предоставляют дополнительные занятия по школьным предметам. Многие центры дополнительного образования расположены за городом, что делает их еще более привлекательными для городских ребят. Очевидно, одной из функций центров является укрепление здоровья, поэтому они предоставляют условия для активного отдыха и игр. Формальные и неформальные отношения между детьми укрепляют навыки коммуникации и внутренних межличностных отношений. При посещении таких центров у экспертов создалось впечатление, что молодежи нравится такой образ жизни, они также были поражены легкости общения между детьми разного возраста. Хоровое пение и любительские спектакли свидетельствовали о квалификации воспитателей и талантах и удовлетворенности жизнью молодых участников.
Поразительной особенностью некоторых центров является их деятельность по поддержке талантливых детей из отдаленных территорий, которые приезжают в городские районы на несколько недель. Существует связь с учителями из территорий, которые отбирают детей на основе их талантов и образцовых работ. В последние годы родителям приходилось платить около 10 процентов от стоимости таких поездок. Существуют и другие формы дополнительного образования - например, проведение уроков на морских и речных учебных судах для подростков, которые в дальнейшем хотят профессионально заниматься морским делом. Организационная сторона таких мероприятий достаточно хорошо разработана. Подростки обучаются управлению и обслуживанию этих судов, а также участвуют в спортивных и развлекательных мероприятиях. Занятия проводятся во время школьных каникул, однако в учебное время года подростки продолжают работать в школах и морских клубах.
Подобно дошкольным учреждениям, центры дополнительного образования предоставляют не только образовательные услуги, но и несут на себе целый спектр дополнительных функций. Они оказывают помощь в укреплении здоровья детей, их социализации, в определении собственного "я", выработке культуры здорового отдыха. Мы не имели возможности выяснить социальный статус детей, посещающих такие центры. В интересах равенства, необходимо создавать условия, чтобы участие в их работе было доступно для детей из всех социальных слоев общества. Не удивительно, что в Базовом докладе Российской Федерации, который был предоставлен нам командой российских экспертов, приводится следующая мысль: " Это измерение российской образовательной реформы является высоко приоритетным". В сегодняшних экономических условиях не так легко финансировать существование таких центров преимущественно из общественных фондов. Услугами этих центров пользуются многие подростки в ответственный формирующий период их жизни. Они образуют ценную инфраструктуру, которую, если ее разрушить, будет очень трудно и дорого восстановить, не говоря уж о потере хорошо обученных и преданных своему делу учителей и воспитателей.
Было трудно получить данные о финансовой стороне деятельности центров. При планировании деятельности системы дополнительного образования следует использовать более четкий финансовый механизм и целевые статистические данные об эффективности работы таких центров. В период разгула молодежной преступности, эти центры могли бы внести большой вклад в культурное образование подростков. Однако, их место в современном ряду приоритетов можно определить лишь с помощью тщательного анализа их роли, посаемости их детьми, расходов, и результатов их деятельности. Возможно в будущем центры смогут привлекать дополнительное спонсорское финансирование, включая взимание платы с родителей, при условии бесплатности участия для детей из малообеспеченных семей.
Переход по ступеням школьного образования.
Мобильность учащихся
Для того, чтобы понять возможности и трудности, которые испытывают ученики как при переходе от одной ступени образования к другой, так и в пределах одной ступени, была предпринята попытка при помощи информационных материалов определить основные категории школ и учебных заведений.
Эта довольно-таки ясная картина начинает расплываться при попытке проследить каждое звено разветвленной сети российской системы образования. Картина меняется на каждом уровне системы в зависимости от местных условий.
Общее среднее образование
За последние годы разнообразие типов и видов школ на базовом уровне среднего образования значительно увеличилось. Все школы отвечают за освоение базовых программ, аттестат, получаемый выпускником, признается во всех регионах России и республиках СНГ. Возможности ранней специализации предоставляются гимназиями и лицеями. Большинство учащихся негосударственных школ не получают аттестата государственного образца (из 540 частных школ России только 169 аккредитованы и имеют право выдавать аттестат). Конкурсное поступление во все виды общеобразовательных учебных заведений, включая гимназии и лицеи, запрещено с 1997 года. И хотя данные Мирового банка и ОЭСР свидетельствуют о том, что окончание средней школы ведет к поступлению в высшее учебное заведение, на практике этот путь определяется намного раньше. Для того, чтобы поступить в высшее учебное заведение технического профиля, учащимся рекомендуется поступить в технический лицей при нем, где частично преподают вузовские преподаватели. Чтобы поступить в университет, рекомендуется учиться в специализированной средней школе (гимназии или лицее) при ближайшем университете. Подобная схема ранней специализации при выборе будущей профессии прослеживается и при подготовке к педагогической или военно-морской карьере. И, несмотря на то, что это не единственный путь поступления в высшие учебные заведения, вышеописанная система заставляет учащихся как можно раньше пойти по пути ранней специализации, что также ограничивает возможность передвижения между специальностями в дальнейшем.
Переход из школы в вузы
Команда зафиксировала несколько показателей, указывающих на значительный разрыв между целями образовательной политики и ее практическом претворении в жизнь в вопросах доступа к высшему образованию. В то время, как государственная образовательная политика стремится к обеспечению равных прав для всех граждан, желающих получить бесплатное высшее образование, дела на практике обстоят иначе. Здесь, конечно же, возникает много проблем.
Вступительные экзамены в высшие учебные заведения до сих пор очень сильно зависят от их специфики. В то время, как ученики должны изучить одинаковый объем учебного материала, требования к поступающим сильно разнятся между университетами. Можно предположить, что уровень подготовки абитуриентов сильно отличается в пределах Российской Федерации, т.к. нет четкой связи между вступительными требованиями и стандартами среднего образования. Большинство высших учебных заведений проводят вступительные экзамены в одни и те же сроки, что делает невозможным одновременную подачу документов в разные учебные заведения, а результаты вступительных экзаменов в одно учебное заведение, не засчитываются при поступлении в другое. Провал на экзаменах может означать отсрочку в поступлении на один год. В Красноярске и Томске эксперты узнали, что на уровне края и области предпринимаются попытки по введению унифицированной системы вступительных экзаменов. Ректоры работают над разработкой требований к вступительным экзаменам, чтобы, к примеру, требования по математике были одинаковыми на областном уровне и унифицированный экзаменационный сертификат давал бы право на поступление в любое учебное заведение. Эта модель в ближайшем будущем будет претворена в жизнь. Экспертам также стало известно, что в настоящее время большое количество университетов и высших учебных заведений признают результаты экзаменов, проведенных Национальным центром тестирования при Московском государственном университете. В Государственном комитете по высшему образованию (ГКВО), который недавно был объединен с Министерством образования, нам также сообщили, что ведется работа по обеспечению прозрачности и последовательности при проведении вступительных экзаменов. Команда настойчиво рекомендует продолжать эту работу, т.к. она чрезвычайно важна для обеспечения равного доступа к высшему образованию.
Как уже отмечалось, высшие учебные заведения все больше и больше устанавливают связи с элитными школами старшего звена (лицеями и гимназиями), где преподают их преподаватели. Мотивация для установления таких отношений может быть частично обусловлена экономическими причинами: заработная плата университетских преподавателей так низка, что дополнительные часы в школе дают заметный приработок. Школы очень гордятся такими связями и высоко их оценивают. Университеты, предоставляя своих преподавателей, делают все возможное, чтобы абитуриенты были хорошо подготовлены. Школы, таким образом, используют высококвалифицированную рабочую силу университетских преподавателей, что поднимает их престиж; учащиеся получают лучшую подготовку и имеют гарантии зачисления в высшее учебное заведение при условии выполнения необходимых требований; родители понимают, что получают хорошую отдачу за те затраты и усилия, потраченные на то, чтобы их ребенок посещал "хорошую" школу при университете. Однако существует несколько аргументов против такой системы.
Более сложный вопрос заключается в том, стимулирует ли существующая система учащихся получать такое дальнейшее профессиональное или академическое образование, которое будет востребовано в условиях рыночной экономики. Эксперты неоднократно слышали о том, что ориентация учащихся смещается от изучения математических, физических, инженерных и технических наук в сторону бизнеса и юриспруденции, что, по их мнению, связано с потенциальным получением рабочих мест. Однако существует опасность того, что доступ к наиболее популярным специальностям будет ограничен, главным образом, за счет тех, кто в силу географических, финансовых или политических причин не может поступить в специализированные школы.
Переход к начальному профессиональному образованию.
Итак, в России существует серьезная тенденция к предоставлению неравного качества образования. Это приводит к вопросу о том, что происходит с плохо успевающими учениками, и сколько их попадает под эту категорию. Свидетельства об усилении детской и молодежной преступности - вызов обществу и системе образования. Подобная ситуация наблюдается и в других странах. Экспернты выяснили, что молодому человеку должно исполниться 16 лет, прежде, чем он может зарегистрироваться как безработный. Это означает, что безработные молодые люди младше 16 лет не имеют доступа к системе социальной защиты. С другой стороны, они имеют право посещать ПТУ. Система начального профессионального образования находится под большим давлением социальных и экономических проблем, стоящих перед молодежью. Система сильно устарела с точки зрения оборудования, помещений, учебных материалов, педагогической подготовки учителей, их знаний и умений. По данным, приведенным в Базовом докладе, треть начальных профессиональных учебных заведений находится в очень неблагополучном состоянии.
Несмотря на серьезные недостатки многих начальных профессиональных учебных заведений, этот сектор призван играть важнейшую роль в оказании учащимся помощи при овладении умениями и компетенциями, необходимыми для их индивидуального благосостояния и работы. Система начального профессионального образования стремится удовлетворить нужды учащихся, одновременно реформируясь, в новых, быстро меняющихся условиях. Многие школы предпринимают героические усилия в попытке введения инноваций, чтобы отвечать изменившимся условиям. Профессиональное образование должно гибко реагировать на постоянно меняющийся профессиональный спрос. Сдвиг от традиционной системы подготовки в сторону сервисных специализаций, отмеченный в ряде училищ, можно только приветствовать. Система профессионального образования должна мгновенно реагировать на постоянно меняющиеся требования в подготовке. В некоторых учебных заведениях, которые посещали эксперты, они увидели положительные сдвиги в отказе от традиционных областей профессиональной подготовки в пользу специальностей, связанных со сферой обслуживания. Другая возможность заключается в разработке учебно-производственных программ, при которых молодые люди смогут одновременно учиться в школе, или профессиональном училище, и работать. Необходимо исследовать преимущества такой системы одновременной учебы и овладения специальностью, чтобы развивать те начинания в этой области, которые находятся в зачаточном состоянии. Чем раньше молодые люди приступят к настоящей работе, тем с большей вероятностью они станут частью рабочей силы ( речь в данном случае не идет об университетском образовании). Профессиональным и общеобразовательным учебным заведениям необходимо устанавливать тесное сотрудничество с производствами, предприятиями и работодателями (см. Главу 5).
Переход к высшему профессиональному образованию
Из тех информационных материалов, которые были предоставлены, команде было трудно получить четкую картину развивающейся системы российского профессионального образования. Это, вероятно, неминуемо обусловлено огромными проблемами и трудностями, стоящими перед данным сектором. Во время посещения территорий, команда экспертов ОЭСР познакомилась со многими данными, позволяющими судить об изменениях, происходящих в системе профессионального образования.
Однако, экспертам было нелегко построить картину разветвленной системы профессионального образования, и особенно условий перехода учащихся от одного уровня профессионального образования к другому. В Базовом докладе описан отход от традиционного профессионального училища в пользу создания специализированных лицеев, высших профессиональных учебных заведений ( технических колледжей и училищ), и региональных образовательных центров. Эти учебные заведения предоставляют расширенный спектр программ, отвечающих изменяющимся запросам рынка труда - от малого бизнеса, фермерского дела, банковского дела, менеджмента, подготовки бухгалтеров, операторов ЭВМ, секретарей, юристов, автомехаников, до владельцев малых предприятий, таких, как ресторанов и пошивочных мастерских .
Создается многоступенчатая система начального и среднего профессионального образования, объединяющая
В настоящее время разрабатывается последовательная многоуровневая система подготовки специалистов.
Профессиональные училища финансируются из федерального или регионального бюджета, в зависимости от субъекта федерации или региона. 22 субъекта федерации не получают федерального финансирования для поддержки системы профессионального образования. Как указывалось выше, Министерство финансов рассматривает вопрос о передаче полномочий финансирования системы профессионального образования регионам, однако, несмотря на это, она должна будет удовлетворять федеральным стандартам.
Картина еще более усложняется тем, что технические университеты часто заключают контракты, финансируемые из федерального, а иногда и регионального бюджета, со средними профессиональными учебными заведениями по проведению совместной подготовки специалистов, углубленной подготовки, а также сокращенных курсов для выпускников лицеев.
Новая система порождает многочисленные уровни подготовки и квалификации, таким образом усложняя, запутывая и без того сложную систему, и накладывая дополнительные финансовые расходы на студентов. Тот факт, что для того, чтобы получить образование, учащиеся должны в достаточно раннем возрасте поступать на конкурсной основе в технические лицеи, обеспечивающие продолжение обучения в технических вузах, свидетельствует о том, что это направление может привести к результатам, противоположным целям получения широкого, менее специализированного фундаментального образования, что, в свою очередь, может затормозить современные тенденции развития системы. В то же время, система высшего образования добавляет уровни практического, основного высшего и законченного высшего образования. Как подчеркивается в Базовом докладе, эта сложная система, в которой на практике многие уровни не связны друг с другом, может построить серьезные препоны для студентов, пытающихся через нее пройти. В противоположность этому, модульная система, основанная на компетенциях, поможет студентам входить и выходить из нее в зависимости от их потребностей, и потребностей меняющегося рынка труда.
Система высшего образования
Изменяющийся профиль системы высшего образования.
Российская система высшего образования получила много преимуществ от нового политического курса, взятого в 80-х годах. Реорганизация началась в 1986 году под лозунгом "больше демократии". Эти изменения сильно продвинули вузы в получении автономности, де - политизации учебных программ, укрепили демократические принципы управления и жизнедеятельности вузов, привлекли внимание к гуманитарным дисциплинам и ускорили создание "гуманных условий" для учебы студентов. Начиная с того времени, и особенно с 1991 г., государственная политика в области образования претворялась в жизнь через принятие Закона "Об образовании" 1992 г., и различных Указов Президента. В январе 1996 Закон "Об образовании" был пересмотрен и принят с поправками, которые затрагивают ряд нижеприведенных положений.
Последующие изменения и дополнения к Закону "Об образовании" произошли в августе 1996 г. с принятием Закона "О высшем и после вузовском образовании". Они состоят в дальнейшей передаче полномочий и ответственности в вопросах разработки учебных планов и программ, методов преподавания и внутреннего управления вузам, а также изменение управляющих и регулирующих функций ГКВО.
Ученые степени можно получать в высших учебных заведениях, институтах при Академии наук, и других научно-исследовательских институтах, имеющих лицензию на присуждение этих степеней. Новое законодательство, и особенно введение степеней бакалавра и магистра, придает системе высшего образования гибкость в предоставлении уровней образования, что отвечает интересам граждан и запросам рынка. Это особенно важно в условиях необходимости введения дополнительных видов обучения, углубленных или новых специальностей, которые обусловлены запросами рынка труда. Однако, необходимо время, чтобы понять, как работает система.
Еще одно серьезное нововведение последних нескольких лет - принятие новых академических программ для обучения специалистов с целью обеспечения нужд предприятий, работающих в условиях свободного рынка и развивающейся сферы обслуживания, а также подготовка хорошо обученных профессионалов в области иностранных языков, юриспруденции, управления и др. Процессы реформирования подкрепляются академическими свободами, законодательно закрепленными за высшими учебными заведениями за последние несколько лет.
Сегодня в рамках некоторых академических программ студенты могут выбирать пути получения степени. В зависимости от интересов и направлений их будущей работы, они, в течение курса обучения, могут выбирать предметы и факультативные курсы. Некоторые университеты - к примеру, Томский государственный университет - ввели обязательные курсы по рыночной экономике и иностранным языкам для всех студентов независимо от профиля.
Профиль российской системы высшего образования достаточно сложен. Частично это обусловлено значительным пересечением между системами "высшего среднего" академического, профессионального и высшего образования. В условиях плановой и командной экономики, системы профессионального и высшего образования являлись частью схемы, которая в Докладе Мирового банка называлась системой "вертикального секторального обучения". Институты попадали под юрисдикцию министерств, отвечающих за различные секторы экономики, такие, как, например, сельское хозяйство, легкая промышленность, энергетика, транспорт ( доклад Мирового банка, стр.7, 1995 г.). Но эта система изменилась. Сегодня ГКВО играет ведущую роль в предписании стандартов всем министерствам и ведомствам, курирующим учреждения высшего образования.
В целях упразднения стратификации между университетским и неуниверситетским секторами, а также уничтожения секторальных различий между старыми привилегированными и новыми " не привилегированными" университетами, ГКВО изменило систему классификации вузов. В неуниверситетском секторе высшего образования было необходимо разрушить систему подведомственного деления вузов. В 1993 г. ГКВО опубликовало новую систему классификации, основанную не на предыдущем статусе, а на институциональных функциях. Таким образом, появилась иерархия университетов, академий, институтов и колледжей. Многие вузы тут же начали присваивать себе статусы университетов и академий, но этот процесс постепенно замедляется.
В информационных материалах, которыми пользовались эксперты, приводятся различные данные по количеству и видам высших учебных заведений. Данные за 1997 год свидетельствуют, что в России было 566 государственных и 244 негосударственных вуза, а также 2.612 государственных и 58 негосударственных специализированных средних учебных заведения.
Проблемы доступа и сертификации
За последние годы потенциал системы высшего образования несколько увеличился, главным образом, в связи с открытием новых негосударственных вузов, а также введением некоторой платы за обучение в отдельных государственных высших учебных заведениях. Тем не менее, значительного увеличения общего количества студентов не произошло, что частично обусловлено несколько консервативной позицией федеральных и региональных властей по вопросам количества студентов, принимаемых в университеты на основе государственного финансирования. Эксперты также обсуждали вопросы конкурсного отбора выпускников школ и элитаристские тенденции в этой области. Число вновь поступающих выросло, что отражает изменившееся отношение к высшему образованию, в нем видят путь к интересной и хорошо оплачиваемой работе. Количество студентов в соответствующей возрастной группе последовательно снижалось с 1983 года, сегодня Россия занимает 20 место и, скорее всего, опустится еще ниже.. Наблюдается значительное увеличение показателей по отчислению и это требует принятия мер. Государственная политика не рассчитывает на сегодняшний момент на увеличение количества студентов. При этом приводятся обоснованные доводы о том, что увеличение нормы приема без улучшения инфраструктуры, развития информационных ресурсов и других условий, может привести к снижению качества образования. Однако, система замораживания норм приема вступает в серьезное противоречие с международной практикой. За последнее десятилетие количество студентов в странах западной Европы удвоилось, и этот процесс связан с изменяющимися экономическими и социальными условиями. Вполне возможно, что Российская Федерация пойдет по пути политики расширения образовательных возможностей в системе высшего образования. Необходимо разработать стратегическую программу увеличения потенциала системы. При этом можно использовать тот спектр условий, который существует в отдельных учебных заведениях.
Потенциал системы может, в некоторых случаях, быть увеличен за счет слияния нескольких небольших специализированных вузов в университеты. Такие процессы, несмотря на их болезненность, могут увеличить возможности университетов в предоставлении междисциплинарных программ и предметов, что приведет к значительному сокращению финансовых затрат. Существующего количества профессорско-преподавательского состава вузов вполне достаточно, чтобы удовлетворять новым требованиям. Для усиления потенциала системы высшего образования, можно вводить альтернативные формы образования, такие, как дистанционное обучение.
Одной из основных проблем, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, является обеспечение доступа к системе высшего образования. Вероятными последствиями продолжающегося роста количества средних учебных заведений высшей ступени и многообразия их форм станет воздвижение реальных заслонов на пути мобильности студентов. По мере развития системы, возможность мобильности студентов ограничивается рамками специализированной сети учебных заведений, которая вероятно станет закрытой системой, не дающей студентам возможности двигаться между специальностями, и отказывающей в приеме тем, кто хочет присоединиться к ней на поздней стадии.
В Российской Федерации отсутствует система единой "валюты", подобно академической кредитной системе в США, где студенты получают за академическую работу кредиты, которые засчитываются в любом другом университете страны. Инициативы, предпринимаемые в последние годы существования Советского Союза по учреждению общесоюзной системы аккредитации, были обусловлены именно тем фактом, что в различных регионах предоставляется разное по качеству высшее образование. Современная деятельность ГКВО по внедрению системы аккредитации по всей территории Российской Федерации, имеет подобные цели - добиться соответствия квалификаций, присуждаемых в различных вузах.
Несмотря на важность введения новой системы аккредитации, ее результатов будет недостаточно, чтобы повлиять на центробежные силы системы образования. Большинство концепций, выдвигаемых правительством, и его регулирующая роль - как в России, так в любом другом государстве - не соответствуют тем проблемам, которые ставит рынок перед пост школьным образованием. Студенты все больше и больше будут хотеть получать свое после школьное образование в разных учебных заведениях, выходя и присоединяясь к системе по несколько раз. Тенденция к мобильности студентов между регионами и странами все больше увеличивается. Особенно необходимым для будущего построения образовательной политики является обеспечение доступа к современным технологиям, в частности программам через систему ИНТЕРНЕТ, видео курсам и т.п. Ситуация усугубляется растущим разнообразием процедур приема в учебные заведения и экзаменов, неоднозначностью усилий по установлению обще региональных, не говоря уж об обще российских, систем контроля и оценки, и вероятным ростом количества формальных и неформальных типов негосударственных учебных заведений и программ.
В Базовом докладе уделяется особое внимание растущему значению, которое придают работодатели компетенциям рабочей силы. Об этом упоминается в контексте изменяющихся требований к профессиональному и техническому высшему образованию. В США, как и в других странах, компетенция является основным показателем, относящимся к пост среднему образованию, включая выпускников академических институтов. Что более важно - оценка компетенций - того, что студенты знают и могут делать - становится предпочтительным инструментом при выдаче дипломов и кредитов, и при определении подготовленности студента приступить к работе, или продолжить образование на продвинутом уровне.
Основным ключом к мобильности студентов будет возможность, независимо от места прохождения образования, получения независимого, признаваемого на национальном уровне сертификата. При этом студенты могут учиться в нескольких институтах, получать обучение на рабочих местах, или заниматься самообразованием через сеть ИНТЕРНЕТ. Проблема заключается в том, как разработать и управлять такой системой оценок. Может быть, одной из альтернатив является учреждение при помощи международных спонсоров, сети негосударственных учреждений, признаваемых и аккредитованных на федеральном уровне. Однако, предлагаемый путь выдачи национально признаваемых сертификатов об образовании является долгосрочной задачей. России, как и другим странам, предстоит пройти долгий путь прежде, чем запустить такую схему.
Проблемы научно-исследовательского сектора
Современная Россия унаследовала такой научно-исследовательский потенциал в области естественно - математических наук, которым можно гордиться. Она также получила в наследство большую научно-исследовательскую инфраструктуру, которая в советское время была структурирована в широкий спектр институтов, специализирующихся в различных областях науки, техники и искусства. Другой важной особенностью этой структуры стала организация расширенной системы научно-исследовательских институтов под эгидой Академии наук, и отраслевых академий и министерств. Высшая школа и научно-исследовательский сектор не имели много точек соприкосновения в деле обучения специалистов. Существование двух параллельных громоздких организационных структур - университетов и академий - каждая из которых приоритетным направлением своей деятельности считала фундаментальные исследования, было характерно для советской системы организации научных исследований. Вполне понятно, что вышеописанная модель не подразумевает эффективного или целенаправленного финансирования как образования, так и науки. Научно-исследовательские ресурсы были рассеяны между учреждениями высшей школы, академии наук и военно-промышленного комплекса. Было бы очень желательно с целью эффективного использования человеческих и научно-исследовательских ресурсов, обеспечить постепенную реконструкцию системы в трех вышеназванных областях.
Финансовый кризис и низкая приоритетность сектора образования нанесли наибольший урон системе высшего образования и науки, бюджет которой в 1994 г. составлял лишь 20% от уровня 1992 г. Особенный вред этой системе нанесла так называемая "утечка мозгов". Хотя точная статистика в этой области недоступна, университетская система, бесспорно, сильно пострадала от отъезда специалистов в другие страны за последниенесолько лет. Более того, опустошение факультетов из-за внутренней "утечки мозгов" высококвалифицированных преподавательских и научно-исследовательских кадров, соблазненных высокооплачиваемыми должностями в финансовой и коммерческой сфере, нанесли этой системе урон, намного больший, чем внешняя "утечка мозгов". Из-за постоянного недостатка средств, остаются нерешенными такие важные проблемы, как закупка лабораторного оборудования и подписка на научные журналы. Отсутствие обучающих средств и оборудования, а также неадекватная система его содержания, наносят огромный ущерб системе образования и науки.
В общем и целом, под научно-исследовательской работой подразумеваются фундаментальные исследования, в то время, как вопросы распространения научных технологий и коммерциализации результатов исследовательской работы не считаются приоритетными. Это пережитки прошлого, от которых, несмотря на ужасающие финансовые условия, необходимо отказаться. Процесс привлечения квалифицированного персонала и возрождения научных лабораторий с целью усовершенствования системы высшего образования благотворно на ней скажется и откроет новые горизонты в исследовательской политике высших учебных заведений. Необходимо добиваться того, чтобы результаты исследований имели прикладной характер и были адекватны современной политике в области социального и экономического развития. К примеру, команда экспертов хотела бы предостеречь, чтобы новые исследования в области профессионального образования были тесно связаны с реальными проблемами. Эксперты с интересом узнали от руководства Московского института профессионального образования и подготовки, что из 10.000 методистов и исследователей в области профессионального образования России, 300 работают в этом институте. Одним из недавних свершений стало учреждение Федеральной академии профессионального образования. Мы не рассматриваем здесь вопрос об обоснованности создания такой академии при современных финансовых условиях, мы говорим о подходе к такой области, как профессиональное образование. В России эта сфера относится к разряду чисто научных и относится к сфере компетенции первоклассных исследователей. В противоположность этому, в большинстве индустриальных стран политика профессионального образования и подготовки строится на основе широкого привлечения представителей промышленных и деловых кругов. В России такой вид партнерства все еще не стал центральным звеном в политике и практике профессионального образования.
Для будущего Российской Федерации очень важным является жизнеспособность научно-исследовательской системы, даже если ее приоритеты будут пересмотрены в пользу прикладного характера и связи ее основных направлений с решением социальных и экономических проблем. Этот вопрос вызывает большую тревогу в Российской Федерации, что нашло свое отражение в Указе Президента " О мерах по материальной поддержке российских ученых" от 16.09.1993 и последующих инициативах ГКВО. Филантроп Дж. Сорос потратил миллионы долларов для решения проблем поддержки российских ученых. Мы понимаем и поддерживаем современную политику правительства в обеспечении более тесных связей между научно-исследовательскими институтами и вузами. Мы также положительно оцениваем специальный указ Президента от 13 июня 1996 года № 903 "О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки 1997-2000". Президентский указ от 5 декабря 1996 года № 1641 подтвердил государственную программу поддержки интеграции высшего образования и фундаментальной науки 1997-2000. Это программа кооперации и интеграции вузов и РАН, многие сотрудники которой одновременно преподают в вузах. И, хотя некоторые и противятся этим изменениям, вопрос о том, имеют ли научные кадры, не работающие в системе высшего образования, жизнеспособность, остается в силе. Серьезное уменьшение размера бюджетного финансирования на исследовательский сектор обуславливает необходимость сотрудничества и рационального использования ресурсов. Тем не менее, отток кадров из научно исследовательского сектора будет, вероятно, продолжаться.
Кадровые проблемы.
Академическая подготовка преподавателей в Российских университетах достаточно высока. Большинство сегодняшних преподавателей получило свои академические титулы и степени еще в условиях централизованной системы образования. Хотя эта система и была бюрократической и во многих случаях присуждала степени удивительно медленно, единые критерии повышения квалификации которые в ней имели место, способствовали формированию сильного преподавательского потенциала, при этом во многих учреждениях персонала высшего академического уровня. Преподаватели высших учебных заведений университетского уровня должны заниматься научными исследованиями, связанными с их преподавательскими обязанностями. В настоящее время существует ряд факторов, которые могут отрицательно повлиять на качество кадрового потенциала в высших учебных заведениях:
Значение всех этих факторов понимают руководители образованием на всех уровнях. Новый Федеральный закон о Высшем образовании утверждает, что зарплаты высшего профессорско-преподавательского состава (профессоров и доцентов) должны составлять, по крайней мере, 8 минимальных зарплат. Другое дело, каким образом эти требования закона удовлетворяются бюджетом, предоставляемым высшим учебным заведением.
Качество работы преподавателей в системе может быть значительно улучшено, если будет реализована специальная политика по привлечению персонала из исследовательских организаций, не являющихся частью системы высшего образования. Долгосрочная политика предложения старших академических постов выдающимся ученым из Российской Академии Наук или из Научно-исследовательских институтов военно- промышленного комплекса может привлечь новые знания и новые идеи которые так необходимы для слишком традиционной атмосферы, существующей во многих Российских университетах.
Что касается руководства и управления в сфере высшего образования, то ректоры, вице-ректоры и деканы как правило являются квалифицированными профессорами. По традиции администраторы высшего ранга в Российском университете являются профессорами того же университета. Традиции и политика отбора высшего руководства в системе высшего образования гарантирует высокую степень компетентности в решении разнообразных академических проблем. Задачи и обязанности ректора и его заместителей в новой и быстро меняющейся социальной реальности требует однако политического и управленческого опыта, который не может быть приобретен во время академической карьеры. Так, например, главной задачей всех ректоров в настоящее время является поиск дополнительных источников финансирования. Эффективности управления университетом в настоящее время мог бы способствовать политический и деловой опыт его руководителей.
Ректоров выбирают прямым голосованием представители коллектива университета. Эта процедура резко контрастирует с предыдущим опытом, когда официальные лица университета выбирались и утверждались руководящими органами Коммунистической Партии. Однако возникает вопрос, насколько ректоры, которых выбирает собственный коллектив, обладают необходимой властью для реализации политики, особенно непопулярных мер. Ситуация может быть улучшена, если в законодательных и нормативных документах будут прописаны позиции, которые стабилизируют положение ректора. Можно так же добавить что создание административной позиции высокого ранга (например секретаря университета, административного директора) которая не будет являться выборной, внесло бы позитивный вклад в эффективность управления вузами и обеспечило приемлемость политики в таких вопросах как финансирование, предпринимательство, связи с предприятиями и связи с местными региональными и федеральными органами управления.
Администрация вузов в России имеет гораздо более низкий статус, чем их коллеги в западноевропейских и североамериканских университетах. Зарплаты администраторов крайне низки. Карьера работника университетской администрации не считается перспективной. В таких условиях, возникает необходимость вовлечь в административную работу профессорско-преподавательский состав, особенно это необходимо при разработке различного рода нормативных документов. Программы и стратегия профессионального развития университетской администрации должны считаться приоритетными, поскольку они играют важную роль для успешного функционирования высших учебных заведений. Крайне желательны изменения в соотношении зарплат особенно зарплат для высшего руководства университетов. Реализация такой политики приведет к постепенному улучшению операциональной эффективности высших учебных заведений и к более стабильному управлению ими. Это особенно важно ввиду выборности ректоров и проректоров. Следует также разработать специализированные магистерские программы подготовки университетской администрации для того, чтобы внедрить современные подходы и практику управления высшими учебными заведениями.
Технический штат Российских университетов обладает достаточной квалификацией и опытом для того, чтобы справляться с задачами которые возникают в процессе преподавания и научных исследований. Однако следует помнить, что высоко квалифицированные инженеры и техники могут вскоре покинуть систему, поскольку им предложат гораздо более выгодные условия в секторе бизнеса
Непрерывное и дистантное образование
Во всех странах ОЭСР исповедуется политика непрерывного образования и образования взрослых и такого рода политика стала неотъемлемой частью обшей образовательной стратегии. Этому направлению образовательной политики следует уделить больше внимания в таком обществе как Россия поскольку именно сейчас она проходит период кардинальных, перемен вэкономике и промышленности. Акцент на улучшения образования и подготовки для молодого поколения необходим. Но этот акцент не должен монополизировать приоритеты политики. Потребность в переподготовке старшего поколения так же остра для членов общества: если отдельные личности не смогут приспособиться к жизни в обществе и не смогут работать эффективно в изменившихся условиях, они не смогут внести вклад в политическое, социальное и экономическое благосостояние общества.
Сектор образования взрослых и непрерывного образования должен получить законодательную базу и четкую формулировку своей роли в образовании взрослых. Это особенно важно для тех местностей и для удаленных регионов, в которых формальное образование трудно получить. Во многих странах такую форму образования считают очень рентабельной. Затраты на нее сравнительно невелики, поскольку в этой области экстенсивно используются преподаватели -почасовики и арендуемые помещения. Часто эта система дает первый толчок тем, кто впоследствии хочет поступить в учреждения формальной образовательной системы, прийти на рынок труда, или усовешенствоваться, чтобы получить более выгодное трудоустройство. Этот сектор может помочь более широким кругам общества лучше понять сущность демократизации России и ее движения к рыночной экономике. Среди других результатов важных в настоящее время эта система может обеспечивать базовую компьютерную грамотность, совершенствовать умения в русском и иностранных языках, обеспечивать базовые знания в области бухгалтерского дела и в сфере услуг.
Необходимо расширить круг областей в которых существуют возможности обучения взрослых и непрерывного образования. Некоторые из средних профессиональных училищ также обеспечивают курсы подготовки для взрослых. И в этих учреждениях хорошо понимают значимость этой работы. Существует специальная программа переподготовки безработных, организованная на базе профессиональных училищ и техникумов. Частные компании и государственные организации предлагают большое разнообразие курсов (от одной недели до нескольких месяцев) для подготовки взрослых с различным образовательным опытом. Предлагается большое разнообразие курсов в области компьютерных технологий, иностранных языков, управления, торговли и рекламы. Можно предположить, что современные предприятия будут стремиться создать собственные программы развития кадров, и в долгосрочной перспективе многие отрасли промышленности будут рассматривать подготовку кадров как неотъемлемую часть их бюджета. Реформа общества и возможности частных компаний участвовать в рынке образовательных услуг открыли новые возможности для юных выпускников школ, для безработных и для взрослого населения.. Университеты начали предлагать курсы профессиональной подготовки для взрослых длительностью от двух до трех лет. Всем этим начинаниям дал старт новый Закон об образовании 1992 года. Поскольку потребность в подготовке и переподготовке взрослого населения велика и она растет по мере развития перестройки экономики, можно ожидать, что такие программы станут весьма популярными. Пока такого рода курсы, как правило, платные. Можно также ожидать, что постепенно в стране будет создана сеть лицензированных пост-средних профессиональных колледжей. Вследствие бюджетных ограничений, эти колледжи, вероятно, будут негосударственными. И тем не менее необходима разработка и утверждение специальной федеральной программы, которая бы намечала перспективы и приоритеты в этом секторе и создавала благоприятные условия для его развития. В будущем, для обеспечения прогресса на этом новом образовательном направлении необходимо будет привлекать дополнительные бюджетные источники.
В изменяющихся социальных и экономических условиях в стране и в условиях возрастающих потребностей нового рынка труда возникают дополнительные требования к образовательной системе. Для многих единственной возможностью продолжать образование является сочетание работы и учебы. До 1990 года условия для получения дополнительного образовательного опыта были достаточно широкими. Через систему вечернего и заочного образования большое количество студентов получало университетские дипломы. По законодательству, студенты-вечерники и заочники могли брать длинный оплачиваемый отпуск для того, чтобы иметь возможность посещать занятия и готовиться к экзаменам. Можно ожидать что в условиях развития частного сектора экономики, возможности для граждан продолжать свое образование в удобное для них время будут резко сокращаться. Такова ситуация в большинстве развитых стран. Соответственно, для удовлетворения потребности в образовании необходимо иная система обеспечения. Дистантное образование дает возможности, которые могут оказать большое положительное влияние на страну с такой обширной территорией, как Российская Федерация. Курсы дистантного образования уже организованы некоторыми университетами (например Московским Экономическим Университетом) и другими учреждениями. Так, например, в Красноярске региональный центр развития образования предлагает целый ряд специальностей в рамках совместной инициативы с университетом Великобритании. Ряд других учебных заведений России так же активно сотрудничает с зарубежными открытыми университетами и учреждениями дистантного образования. Ряд университетов заинтересован в изучении возможностей дистантного образования и в них уже начали обеспечивать краткосрочные курсы для получения определенных специальностей. Эти события показывают, что потенциал дистантного образования в этой стране высок. Федеральные органы управления образованием хорошо понимают потенциал этой новой формы обучения, и члены команды авторов обзора часто слышали, что дистантное образование может быть эффективным способом обеспечения потребностей населения, неохваченного традиционной системой образования. Однако, для успешного распространения дистантного образования возможно потребуется соответствующее законодательство.
С другой стороны, эффективная система дистантного образования требует больших вложений как с точки зрения человеческих ресурсов, так и с точки зрения необходимой инфраструктуры. В ходе своих визитов, авторы обзора не получили четкой картины всех инициатив в области дистантного образования в Российской Федерации. Однако для команды очевидны, по крайней мере три позиции. Во-первых, дистантное образование в России по-прежнему понимается как создание традиционных образовательных программ, которые становятся доступными населению отдаленных регионов, при этом изменения содержания и педагогики минимальны. Для фундаментального пересмотра и разработки новых учебных курсов которые имеют место в качественном дистантном образовании почти нет ресурсов. Во-вторых, технология поддержки дистантного образования полностью отсутствует в большинстве регионов и отдаленных областях Федерации. В пакеты таких технологий должны входить качественные телефонные линии, доступ к Интернет, возможность использования видеозаписей, CD-ROMных дисков и других компьютерных технологий. Нет сомнений в том, что Российская Федерация имеет достаточное количество технологических ресурсов для поддержки дистантного образования на высококачественном уровне. Проблема заключается в том, что такое оборудование до сих пор находится почти в эксклюзивной собственности Российских военных. Важной задачей является обеспечение доступа гражданскому сектору к возможностям военной системы коммуникаций для удовлетворения, в частности, потребностей дистантного образования в России. В третьих, российские образовательные стандарты предполагают традиционную форму обеспечения преподавания: лекционные и классные занятия. Они описывают содержание образования и задают временные рамки. Контроль качества по прежнему делает акцент на вводе информации: он требует свидетельства того, что учебные планы учреждений соответствуют стандартам и что их ресурсы также соответствуют нормам (имеется в виду профессорско- преподавательский состав, помещения и оборудование). Дистантное образование потребует новых подходов к составлению программ (курсов или модулей), чтобы студенты в удаленных территориях имели достаточную поддержку, чтобы им были доступны услуги консультирования и наставничества, чтобы были определены стандарты квалификации и чтобы им начислялись зачетные баллы в зависимости от достигнутой компетенции.
Пройдет еще некоторое время, прежде чем Российская Федерация сможет создать развернутую систему дистантного образования. Введению системы дистантного образования могут способствовать международные программы технической помощи и консультативные услуги в области развития инфраструктуры. Кроме того, Россия может успешно сотрудничать в этой области с индивидуальными зарубежными партнерами. Ряд программ технической помощи, которая в настоящий время осуществляется программой ТАСИС Евросоюза предназначены для дальнейшего исследования такого рода инициатив. Возможности и потенциал дистантного образования в удовлетворении потребностей Российского населения по мере приближения нового столетия заслуживают специального и тщательного исследования.
Равенство возможностей и доступ к образованию.
Значимость этой проблемы для будущего образования Российской Федерации требует специального рассмотрения этого вопроса. В Советскую эпоху равенство возможностей было явным политическим приоритетом, сейчас этот приоритет находится под угрозой, и становится источником политических разочарований. Платные учащиеся получают предпочтение перед теми, кто не платит, даже в государственных учреждениях. В богатых регионах образовательные возможности выше, чем в бедных; университеты договариваются о предпочтительных условиях для специализированных средних школ, неравенство нарастает, а вступительные экзамены в высшие учебные заведения остаются необъективными и неясными по условиям.
Разумеется, в каждой стране, проблема равных возможностей и равного доступа в образовательные учреждения существует. И в СССР с его командной экономикой такая проблема была. Одной из функций Советской образовательной системы было обеспечение экономического роста путем направления молодых людей на определенные посты в дифференцированной структуре занятости, которая контролировалась центральным способом планирования. Поскольку образовательные ресурсы всегда недостаточны, школы в условиях экономики, планируемой из центра были предназначены для обеспечения только минимально необходимого для каждого типа работы, к которому готовили выпускников. Такие "распределительные" функции школьного образования преобладали. Поэтому неудивительно было обнаружить значительное неравенство в длительности и типе образования, которое получали различные группы советской молодежи: школы с углубленным изучением предметов и специализированные, например, резервировались для тех, кто мог наиболее успешно соревноваться на вступительных экзаменах. Успех на этом соревновании, впрочем, не так сильно зависел от интеллектуальных способностей. Механизм самовоспроизведения известен в каждом стратифицированном обществе. В Советском, как и в любом другом обществе главную роль играла семья, ее позиция в иерархии классов и социальных структур. Экономическое, социальное и образовательное неравенство воспроизводится даже в системе, в которой образование является открытым, обязательным и бесплатным.
Разница в формах социализации семьи сильно влияет на успеваемость в школе в каждом обществе, она влияет и на ожидание той или иной карьеры, и на возраст в котором дети оставляют школу, и на их будущую занятость. Но в Советском Союзе существовали определенные напряжения ("противоречия" в традиционной Советской терминологии) из-за того, что структура системы привязывала ребенка к определенному месту будущей работы или учебы, а общество при этом стремилось к социальной гомогенности. Более того, Советская философия образования отвергала представление, что природные таланты и интеллектуальные способности закреплены за отдельными социальными группами и стремилась корректировать диспропорции, увеличивая долю руководящего (рабочего) класса по отношению к интеллигенции. Такие действия, направленные на выравнивание ситуации включали в себя:
В значительной мере эти коррективные меры были эффективными. К концу 60-х годов, большинство городских детей, включая детей рабочего класса с далеко не отличной успеваемостью продолжали свое образование в полной средней школе (общеобразовательной или в техникумах), поэтому они получали возможность достичь статуса интеллигенции на более позднем этапе. Те же, кто заканчивал свое образование после 8-го класса (поскольку они заполняли собой пустующие рабочие места или шли в профтехучилища, профессиональную школу для рабочих) в большей степени представляли собой не городское население, а детей из семей рабочих с низкой квалификацией из сельских регионов, где существовал небольшой выбор рабочих мест. Лишь ничтожное меньшинство из этих учащихся могли впоследствии приобщиться к интелллигенции. Даже на пост-обязательном уровне (в то время после 8-го класса), дети рабочих все-таки составляли ощутимое меньшинство: 38-48% выпускников в таких городах как Ленинград, Новосибирск и Свердловск. Пожалуй, на стадии поступления в вузы в образовательных траекториях детей из различных социальных групп наблюдались особенно большие отличия.
Существуют кардинальные противоречия между практикой обучения с целью стратификации, при которых дети в большей степени учатся в школах для удовлетворения нужд государства и внешне эгалитарными идеями Советского образования. Эти противоречия однако до определенной ступени разрешались путем трактовки философии эгалитаризма как равенства возможностей, при таком понимании некоторое неравенство результатов становилось приемлемым. Здесь однако надо сделать два замечания: во-первых, учебные заведения, в которые дети помещались, часто восставали против равенства возможностей для отдельных детей, а во-вторых в течении многих лет акцент смещался то в сторону элитаризма, то в сторону эгалитаризма. Советская система образования на может быть охарактеризована просто как элитарная или эгалитарная. В 1996-м году мы по-прежнему находим многие из этих внешне противоречивых черт в современной системе образования в России. С одной стороны политика всеобщего среднего образования в значительной степени снизила неравенство в длительности и качестве школьного обучения, доступного молодежи на предуниверситетской стадии. С другой стороны, такие тенденции, как акцент на дифференцированное образование в старшей школе, рост школ, которые готовят в университеты и куда учащиеся набираются на основе отборочных экзаменов, развитие системы частных школ для детей, так называемых, "новых русских" создают очередное неравенство возможностей.
Положительной чертой системы является то, что выбор образовательных возможностей стал возможным в большинстве городских местностей и относительно процветающих частях Российской Федерации. Права меньшинств, как культурные, так и языковые, сейчас лучше защищены, чем это было раньше. Почти половина из 89 регионов имеют довольно большие национальные меньшинства в своем составе, поэтому возникает вопрос о языке преподавания или по крайней мере о месте языка национальных меньшинств в учебных планах. В 1987-м году, учащиеся могли получать образование до 10-го класса только на 4-х языках, кроме русского, к 1993 году добавилось еще 4 языка обучения, а к 1996 году уже не менее 87 языков народов России стали частью учебных планов в той или иной форме. Разумеется, многие из этих новых свобод отражают социальные напряжения, имеющие место в некоторых регионах, а иногда и усиливают их. Однако подавление культурного разнообразия в конечном счете могло бы привести к еще большим трудностям. Возможность формирования культурной самобытности является благородной целью; в то же время необходимо заботится о том, чтобы формировалось общенациональное наследие и сохранялось политическое единство.
Команда авторов обзора высказывает следующие замечания по поводу равенства и доступа:
Хотя все что происходит, происходит под знаменем, так называемой, увеличившейся свободы выбора, в результате, как ни парадоксально, это приводит к уменьшению образовательных возможностей некоторых детей, особенно тех, кто живет в сельской местности, тех кто происходит из менее обеспеченной семьи с недостаточно хорошими связями, независимо от их личных достоинств. Принцип истинного образовательного равенства возможности и доступа заключается в том, что образовательные возможности должны быть открыты всем учащимся на основании критериев, которые напрямую связаны с образованием (одаренность, способность, трудолюбие), а не на базе тех, которые к образованию отношения не имеют (географическое место жительства, деньги или связи).
Как и во многих странах в России существует проблема отчуждения части молодежи, ее разочарования социо-экономическими условиями жизни. Это не только образовательная проблема: но правильное образование молодых людей может помочь ее решить. Некоторые проблемы сейчас связаны со здоровьем, злоупотреблением наркотиками, проблемами отдыха, проблемами поиска работы, проблемой отсутствия необходимых рабочих навыков, проблемой отсутствия семьи и поддержки в семье. Молодежь - это самый ценный ресурс нации и если значительную часть ее составляют безработные или люди не имеющие никакой определенной профессии, тогда, поскольку впереди у них много времени, они неизбежно станут социальной проблемой. Если же у молодежи появится возможность предпринимательской деятельности, возможность начать новый бизнес, возможность приобрести умения необходимые для того, чтобы работать в промышленном секторе, сфере обслуживания, если у них будет возможность научиться работать на практике, они могут стать поколением, которое поставит Российскую Федерацию на ноги. Однако если их нужды не будут удовлетворены, в будущем возникнет проблема сохранения социальной целостности новой Российской демократии. Проблемы молодых людей группы риска должны иметь наивысший приоритет, необходимо создать специальные структуры на всех уровнях управления, которые проследили бы за тем, чтобы этим потребностям уделили необходимое внимание, причем эти структуры должны привлекать к сотрудничеству все государственные ведомства и координировать их работу.
Команда авторов обзора отметила и положительно оценила тот факт, что в 1995-1996 году местные органы управления создали новые отделы в своих ведомствах социальной защиты для того, чтобы консультировать юных наркоманов, детей, отчисленных из школы, беспризорных детей и молодежь с психологическими проблемами. Эти ведомства также играют роль посредника между учащимся и школой или учащимся и его семьей. Традиционно, школы работали с так называемой молодежью с проблемами методом наказаний. Создание таких ведомств по социальной работе может сыграть важную роль в изменении самого способа, которым школы, местные органы власти работают с проблемами молодежи, а также будет способствовать закреплению молодежи в школах и направлению ее по правильному жизненному пути.
Российская Федерация, однако, по видимому не имеет целостной стратегии для работы с образовательными потребностями многих неэлитных учащихся и учащихся ниже чем средних способностей. Учащиеся сравнительно небольших способностей и учащиеся из сельских и географически удаленных областей находятся в постоянной опасности потери шанса на обеспечение образования. Самая серьезная потеря для экономического будущего страны - это потеря потенциала этого значительного сектора населения. Исследования развития учащихся и способов их обучения показывают, что многие потенциально способные учащиеся не справляются с сложным теоретическим и слишком академичным учебным планом и лучше всего обучаются с помощью учебного плана, который интегрирует практическое применение знаний, лабораторную работу с академической учебой. В России, безусловно существует понимание того, что учебный план и педагогику необходимо менять сообразно потребностям экономики. Способность и желание производить такого рода перемены, в разных местах различные, а проблемы в этом плане возникают прежде всего на ступени начального и среднего образования. Акцент при составлении учебных планов и выработки педагогических подходов, по прежнему делается на содержании и прохождении материала. Мы почти не обнаружили свидетельств того, чтобы внимание уделялось таким важным умениям, как групповая работа или решение проблем.
Новая традиция партнерства бизнеса и образования в России еще не сложилась. Крах бывшей плановой экономики, разрыв связей между промышленными предприятиями и подготовкой привел к тому, что новые связи, обеспечивающие практический опыт через педагогику сотрудничества, наставничества и другие типы образования, характерные для связки "образование-промышленность" в России не имеют регулярного характера и встречаются чаще всего на уровне среднего профессионального образования. Если мы хотим обеспечить образовательные и социальные потребности новой России, в политике нужно уделить гораздо больше внимания образовательным потребностям средних учащихся и учащимся, чьи способности ниже среднего.
Команда авторов обзора очень обеспокоена состоянием школ в бедных городских районах и отдаленных сельских районах в контексте продолжающегося процесса социальной стратификации который разворачивается в России. Бедные районы, как правило, характеризуются отсутствием элементарных коммунальных удобств таких как центральное отопление, водоснабжение, канализация, и основных инфраструктур таких как освещение улиц, мощеные дороги и т.д. По сообщениям работников социальных служб и школьных директоров алкоголизм и отсутствие элементарной заботы о детях более свойственны частному сектору и сельским районам.
Трудно представить себе, в каких тяжелых условиях работают школы в бедных регионах. Школы не могут позволить себе элементарного ремонта и условия все ухудшаются. Они страдают от недостатка элементарной санитарии. В школах недостает учебных материалов и учебников, а также хорошо подготовленных учительских кадров. Школы в районах застройки иногда не имеют достаточно земли в своем распоряжении, чтобы обработать участок, который позволил бы снизить стоимость школьных завтраков. Плохие финансовые условия в школах еще ухудшаются благодаря некоторым областным законам запрещающим школам привлечением внебюджетного финансирования.
Сельские школы, школы расположенные в маргинальных регионах получают меньше финансовой поддержки чем городские школы, поскольку родители в этих местностях реже могут позволить себе частные пожертвования, а предприятия менее заинтересованы в том, чтобы вкладывать в непофилированные школы. Основной контингент сельских и поселковых школ - это дети, родители которых получили минимальное образование, многие из них при этом работают в колхозах и с трудом наскребают на пропитание. Дети из традиционно бедных семей, проживающих в изолированных населенных пунктах и деревнях, из семей, в которых только один работающий родитель, а иногда и ни одного, более всего подвержены риску отстать от своих товарищей по классу и уйти из школы после 9 класса. Поэтому создание службы социальных работников для работы с молодежью и профориентации представляется нам таким важным шагом.
Как уже отмечалось выше, чтобы дети из отдаленных территорий получили более широкий доступ к образованию, необходимо использовать возможности дистантного образования в форме классов с вещанием через спутник. Однако воздействие форм дистантного образования неизбежно будет ограниченным до тех пор, пока между школами не возникнут горизонтальные связи. К сожалению, если говорить правду, то школы, которые особенно нуждаются в компьютерах, телевизорах и спутниковой связи, получают их в последнюю очередь. Удаленные школы нужно в приоритетном порядке снабжать оборудованием, необходимым для запуска программ дистантного образования. При этом, школы, находящиеся в особенно плачевном состоянии должны формировать партнерские связи с более обеспеченными и использовать часть их ресурсов, иначе они не смогут ощущать свою причастность к единой образовательной системе.
Новые направления развития высшего образования также вызывают озабоченность в связи с проблемой равенства. Как мы уже писали выше, существуют тенденции, когда экономика, менеджмент, законодательство и иностранные языки являются столь привлекательными специализациями, что конкурс на такого рода факультеты и в специальные школы соответствующего профиля оказывается намного выше, чем на математические, естественно-научные и инженерные специальности. Многие учреждения приспосабливаются к этой тенденции, принимая студентов на новые привлекательные специальности только на платной основе, предоставляя при этом бесплатные места студентам менее престижных специальностей. Платные места организуются дополнительно к ежегодным нормативам приема, устанавливаемых МОПО. Это вполне адекватная реакция на ситуацию. Однако в некоторых институтах платные студенты вытесняют вполне подготовленных, но не имеющих возможности платить учащихся, поскольку количество мест ограничено, а преподавателей не хватает. Ситуация усугубляется тем, что во многих регионах, особенно восточных, платные студенты, как правило, иностранцы и поэтому могут вносить более высокую плату. Их и отбирают иначе, чем тех, кто не платит, соответственно интересы местных абитуриентов ущемляются еще больше, а вера в справедливый отбор падает.
Сходная тенденция наблюдается и на некоторых популярных факультетах и в учреждениях, которым особенно активно помогают международные, а не отечественные спонсорские организации и фонды. На тех направлениях, которым помогают спонсоры, лучше условия обучения и преподавания: выше зарплата, лучше оборудование, больше возможностей путешествовать, соответственно создаются островки относительного благополучия в учреждении, где условия для остального состава далеко не столь благоприятны. Университеты крайне заинтересованы в таком спонсорстве и в большинстве своем стремятся поделиться этими дополнительными ресурсами и с менее модными факультетами. И все-таки это создает неравенство условий обучения и образовательных возможностей, а также перемещает акцент в контроле качества, как на стадии приема, так и при прохождении программы, в длительности курса и требований из университетов в те внешние органы или предприятия, которые оказывают помощь.
Таким образом, основные проблемы равенства в образовании сводятся к следующему. По мере того, как российское общество все больше стратифицируется по уровню благосостояния, российское образование все больше стратифицируется по образовательным возможностям. Для большинства детей образовательный выбор ограничен. В реальности для многих многие возможности доступа сократились по следующим причинам:
Первые две из вышеперечисленных угроз возникли в связи с передачей ответственности на региональный и местный уровень в контексте финансовой и административной децентрализации. Как политика в образовании, приближение органов, принимающих решение ближе к школе, заслуживает, сточки зрения демократии, всяческого одобрения. Однако реальность в менее обеспеченных регионах и муниципалитетах такова, что федеральный вклад в финансирование обучения стал меньше, а налоговая база в регионе или муниципалитете недостаточна для поддержания школьной системы, уже находящейся на грани краха после двух лет недостаточного финансирования. Особенно сильно досталось сектору профессионально-технического образования: многие школы при предприятиях закрылись вместе с предприятиями, оставив многих детей, особенно с плохой академической успеваемостью за бортом и без возможности выбора. Конечно, выбор в образовании - это не только дело семей, необходимо учитывать интересы и государства, и общества. Между правами личности и интересами государства в образовании существует тонкая грань. Сегодня и те и другие интересы могут пострадать вследствие катастрофической нехватки средств на обеспечение образования в многих частях Российской Федерации.
Три остальные угрожающих фактора в большей степени относятся к проблемам образовательной политики и с ними могут справиться сами работники образования. Соглашения "школа-вуз", ограничение доступа к образовательным инновациям лишь до немногих избранных, селективная, если не сказать намеренно дискриминационная практика приема на ключевые ступени системы - все это представляет собой ненужные барьеры на пути к равенству возможностей и свободе выбора в образовании. Пора уже потребовать аргументов в пользу такой практики от тех, кто ставит эти барьеры, и перестать требовать контраргументов от тех, кто стремится эти барьеры устранить.
Рекомендации
Наряду с стремлением сохранить инфраструктуру и типы школ, существовавшие при прежнем режиме, в последние годы создавались и новые типы учебных заведений. В формах обеспечения различных категорий учащихся все больше проявляются новые тенденции в обществе. Большая степень индивидуальной свободы и возможностей выбора родителей приводят к диверсификации школьной практики и возникновению боле пестрой картины форм обеспечения образования. Декларируемый принцип равенства возможностей часто приносится в жертву некоторым новым тенденциям и это следует учитывать при разработке образовательной политики. Команда авторов обзора дает следующие рекомендации:
Дошкольное и дополнительное образование
Равенство возможностей и формы оценки в системе общего среднего образования
Из школы в вуз
Непрерывное и дистантное образование
Учащиеся группы риска