К модернизации относится изменение содержания образования, методик, технических средств в соответствии с требованиями времени, подготовка специалистов на международном уровне в соответствии с требованиями системы занятости. В первую очередь речь идет о содержании образования, оборудовании, повышении квалификации работников ПТО (профессиональной и управленческой), педагогических подходах, специализациях, стандартах образования, адекватных способах оценки, тестирования и процедурах сертификации. Таким образом, модернизация подводит к возможности достижения современных стандартов профессионально-технического образования. После десятилетий недостаточного финансирования и программ, ориентированных на все более отстающие промышленные инфраструктуры, по международным меркам уже к концу 1980 г российское ПТО нуждалось в серьезной модернизации. На данный момент в этом направлении сделано уже немало, но дальнейшему развитию мешает недостаточное финансирование и отсутствие отклика и поддержки со стороны промышленного сектора, который сам находится в кризисе.

К структурным изменениям относится переоформление внутренней организации и механизма принятия решений в системе образования. Это в особенности касается типов квалификаций, типов школ, потоков обучающихся, соотношения типов и уровней образования, возможностей перехода от одного типа образования к другому, и финансирования. Также затрагиваются механизмы принятия решений внутри образовательной системы. С начала 1990-х годов произошли значительные изменения. Однако сегодняшняя ситуация выглядит как результат самых первоначальных, причем нескоординированных действий, предпринятых на разных уровнях системы, и есть все основания говорить о необходимости более систематической и управляемой реформы.

Системная реформа означает адаптацию профессионально- технического образования к требованиям перестраивающейся социо-экономической системы. Это касается продуманности системы ПТО и, в особенности, отношений между образованием и занятостью. В случае Российской Федерации это означает необходимость перехода от профессионального образования, основанного на административной логике гарантированной и стабильной занятости, к системе, способной работать в условиях меньшей безопасности и нестабильной занятости, регулируемой рынками труда. Системная реформа предполагает организационные и институциональные изменения, особенно в области установления эффективного диалога между образованием и занятостью. Однако она не ограничивается этим, требуя фундаментальных изменений в ожиданиях, позициях и поведении всех участников. Системная реформа не может быть реализована по предписанию, она происходит в результате эволюционного процесса обучения учеников и самих работников управления образованием. Представляется, что необходимость такого реформирования сильно недооценивается некоторыми руководителями образования. Часто предполагают, что модернизация оборудования и изменения в структуре образовательной системы - все, что нужно для успешной адаптации ПТО к новым условиям рыночной экономики.

Если некоторые вопросы, касающиеся реформирования системы, специфичны для Российской Федерации (и других стран Центральной и Восточной Европы, находящихся на переходном этапе), модернизация и структурные изменения происходят и в странах ОЭСР. Возросшее внимание к профессионально-техническому обучению наблюдалось в последние пятнадцать лет во многих странах ОЭСР, вследствие глобальных изменений системы занятости и, иногда, резкого уменьшения общественных затрат на образование. В результате возникла политика, направленная на повышение внутренней и внешней эффективности профессионального образования, которая, что неудивительно, была реализована с разной степенью успеха. Если в странах ОЭСР эта политика развивалась в обществе, которому уже была свойственна (хотя и в разной степени) ориентация на рыночную экономику, Российская Федерация столкнулась с проблемой сочетания возросших потребностей в модернизации и структурных изменениях с необходимостью одновременного системного пересмотра логики, лежащей в основе традиционной системы ПТО.

Проведение таких изменений в системе ПТО составляет более чем серьезную задачу. Она еще более осложняется тем фактом, что Россия пропустила предыдущую волну модернизаций в образовании (и системах занятости), прошедшую в странах западной рыночной экономики в 1960-х годах. Эти перемены соответствовали концу послевоенного периода реконструкции и экстенсивного роста, попыткам отклика на настоятельную потребность в более разнообразной и технологичной экономике, ориентированной на потребителя, а также возросшее стремление к знаниям в послевоенных поколениях. В России же, при постепенно устаревающей промышленной инфраструктуре (если не считать наличия высокотехнологичных областей в военно-промышленном комплексе), система ПТО не испытывала внешнего давления, стимулирующего изменения. Хотя привлекательность ПТО и повысилась после того, как оно интегрировало в себя программу общего образования, профессиональная его составляющая осталась почти без изменений, и доступ к дальнейшему образованию оставался ограниченным.

В дальнейшем - к концу 1980-х - условия в российском ПТО (как и во многих других странах Центральной и Восточной Европы) стали во многом напоминать ситуацию 1960-х в странах ОЭСР. Этому времени было свойствен приоритет узкой квалификации под конкретные рабочие места на крупных правительственных монополизированных предприятиях в основном тяжелой промышленности. Эти предприятия отличались низким технологическим уровнем и значительным разделением труда, как горизонтальным (что и доказывает крайне узкая специализация), так и вертикальным (жесткое разделение между рабочими, занимающимися ручным трудом, техническим персоналом и интеллигенцией). Структура ПТО естественно отражала структуру занятости в экономике. Более того, поскольку обеспечение профессионально-технического образования было направлено на нужды крупных госпредприятий, инфраструктура профессионально-технических училищ вытекала из распределения этих предприятий по стране. Отдельные регионы бывшего Советского Союза не имели собственной политики экономического развития, а были лишь частью общей системы плановой экономики. В результате образовалась сильно специализированная и несбалансированная промышленная структура, которой сопутствовала столь же специализированная структура обучения, не отвечающая нуждам экономического развития регионов.

Структурные проблемы системы ПТО заключаются не столько в количестве профессионально-технических учебных заведений, сколько в их специализации. Однако преобразовать эту унаследованную структуру профессионально-технических училищ так, чтобы они могли обучать более разносторонне ориентированные рабочие кадры, в которых сейчас есть необходимость, не так-то просто. Задача еще усложняется тем, что нет четкого ответа на вопрос: какие именно умения необходимы: государственные предприятия снизили, а то и прекратили прием на работу, новые же частные предприятия развиваются медленно. Исключение составляют только банки и некоторые другие предприятия сферы услуг.

Другое фундаментальное препятствие проведению необходимых изменений составляет кризис налоговой системы и неадекватное финансирование ПТО. В настоящее время подавляющее большинство предприятий, задействованных в начальном профессиональном образовании, финансируется из федерального бюджета. Однако бюджетные отчисления на профессиональное образование по отчетам федерального Министерства в 1995 году составили только 67.6 процентов от минимальной потребности (Базовый доклад, с.55). На практике бюджет обеспечивает только выплаты по так называемым "защищенным статьям" типа зарплаты преподавателей, денег на питание и стипендий учащихся. Оплата коммунальных услуг, таких как отопление, освещение и санитарные нужды, для некоторых ПТУ стала затруднительной. Сообщается, что около 30 процентов учеников занимается в неприспособленных помещениях, нуждающихся в перестройке (Базовый доклад с.57). Низкий уровень заработной платы отвратил от работы в учреждениях начального профессионального образования высококвалифицированных преподавателей, которых осталось около 11 процентов, тогда как около трети преподавателей профессионального обучения имеет "квалификационную категорию равную или ниже требуемой для профессии, которой они обучают". Система также страдает от недостатка учебников и иного учебного материала. Группа обозревателей согласилась, что большая часть оборудования в ПТУ и ССУЗ устарела и не годится для подготовки к нуждам современной промышленности. Старые связи между промышленными предприятиями и учебными заведениями разрушены, и учебные заведения по большей части остались в одиночестве, не имея новых контактов взамен старых. Прежние большие госпредприятия сами подвергаются значительному переустройству или упраздняются, и их бюджеты ориентируются на вопросы выживания. Хотя старые схемы взаимоотношений предприятий с учебными заведениями в любом случае нуждаются в реформе, разрыв этих отношений отзывается в системе ПТУ различным образом, финансово, отсутствием рабочих мест для практики и сложностью трудоустройства выпускников ПТУ. Таким образом, структурные проблемы, с которыми столкнулась российская система ПТО, выглядят обескураживающе.

Модернизация, структурные изменения и системная реформа во многом взаимосвязаны. Во многих странах ОЭСР, например, для приспособления ПТО под нужды экономики постоянно приходилось менять учебные планы, что привело к серии глобальных реформ, например, к возросшей децентрализации ответственности за разработку учебного курса, изменению роли преподавателя (который теперь не только осуществляет обучение, но и принимает участие в разработке курса) и переходу от так называемого "контроля на входе" (контроля за содержанием курса и учебным материалом) к "контролю на выходе" (оценке квалификации выпускников). Эти реформы, в свою очередь, требуют разработки общепринятых стандартов сертификации и квалификации, включения социальных партнеров в разработку и контроль таких стандартов с целью обеспечения принятия этих стандартов на рынке труда, и еще более увеличивают свободу (и ответственность) учебных заведений и преподавателей за организацию профессионального образования в своих классах.

В некоторых странах ОЭСР такая ситуация также привела к дискуссии о необходимых изменениях в образовательных структурах, например, возрастающей значимости "сопряженного" обучения (сочетающего теоретическое и практическое обучение с работой) с целью увеличения эффективности профессионального образования и повышения его ценности. Для усиления общей привлекательности профессионального образования для молодежи многие страны также исследуют возможности увеличения образовательной мобильности, и, в частности, доступа к дальнейшей учебе. В нескольких странах сперва сделали более доступной систему высшего образования, а затем ввели или расширили неакадемические формы высшего образования. При этом возросла внутренняя гибкость образовательной системы, появилась возможность перехода с уровня на уровень и смены типа образования, возможность покинуть образовательную систему и снова вернуться в нее в различные периоды жизни. В связи с этим, многие страны сейчас пытаются более эффективно связать начальное профессиональное образование и переподготовку и дальнейшее обучение взрослых в рамках расширенного подхода к развитию системы пожизненного обучения. Таким образом более-менее сходные программы изменений были приняты в большинстве стран ОЭСР. Некоторые обозреватели утверждают даже, что эта программа содержит все свойства "новой парадигмы" или "системной реформы" образования.

Успешной будет та политика развития ПТО, которая определит пути преобразования существующей системы в систему, способную отвечать требованиям структуры занятости. Программа компаративных исследований ПТО ОЭСР обозначила два основных подхода к отношениям между образованием и занятостью. Один нацелен на улучшение соответствия системы изменениям в потребностях рынка труда через эффективный диалог рынка образования и подготовки с рынком труда; другой обеспечивает сохранение и дальнейшее развитие институциональных связей между образованием и экономикой через инновационные формы регуляции системы. Эти подходы, как оказалось, связаны с конкретными традициями в отдельных странах: страны, не имеющие хорошо развитой традиционной системы ПТО, предпочитают первый подход, а остальные - второй.

Большинство стран комбинируют элементы обоих подходов, но с разными акцентами. Если в стране применяются явно противоречивые подходы (например, политика образования предпочитает развитие регулирующих механизмов, таких как национальные стандарты и квалификационные требования, в то время как рынки труда не регулируются), реформы могут оказаться неэффективными. В связи с этим продолжается спор о том, должны ли профессиональное образование и подготовка меняться в сторону производства новыx и более современныx профессий с соответствующим квалификационным набором или следует дать возможность молодым людям (или взрослым) получать набор узко определенных умений и компетенций (более или менее такова тенденция во многих англоязычных странах ОЭСР). Очевидно, надлежит решить, что больше подходит для российских традиций образования и трудоустройства. Похоже, что континентальный европейский подход, базирующийся на продвинутой системе регулирования и новых профилях подготовки, стоит ближе к российским традициям, чем англосаксонские принципы реагирования на потребности рынка и нерегулируемости.

Главным вопросом остается, как всегда, последовательность в образовательной политике. Создается впечатление, что политика в области ПТО в России была, по крайней мере до сегодняшнего дня, довольно сумбурной, эклектической, и велась в основном под давлением кризиса. Она нацелена скорее на сохранение системы ПТО, нежели на подготовку ее к будущим требованиям. Поскольку нет ни одной гарантированно подходящей модели, которая могла бы быть легко скопирована, Российская система ПТО, как и любая другая, должна развивать соответствующую политику на базе собственных сил и традиций. Один из столпов Российского ПТО - это сильная школьная система начального профессионального образования. Органы управления образованием продолжают придавать этой системе большое значение с точки зрения ее образовательной и социальной роли, особенно в условиях высокой и растущей безработицы среди молодежи. Кажется более разумным не допускать развала школ системы ПТО, а сконцентрироваться на их совершенствовании и развитии.

Российское ПТО, комбинирующее остатки старой системы с первыми ощутимыми результатами изменений и инноваций последних лет, представляет собой крайне противоречивую картину. И это неудивительно - изменения содержания и структуры образования всегда требуют времени. Существующая система не может быть изменена в один день даже при наличии необходимых фондов и даже в случае, если развивающаяся система занятости сможет ясно сформулировать свои настоящие и будущие потребности в типах и видах квалификаций работников. Некоторые изменения на рынке труда столь разительны и свежи, что трудно сказать - эфемерны ли они, или имеют долговременный характер. Так же трудно судить о потенциале воздействия этих изменений на систему ПТО в целом, особенно потому, что не опыт взаимодействия между этими системами практически отсутствует. Однако многие руководители образования на всех уровнях управления системой уже хорошо понимают, как меняется среда, в которой действует ПТО и представляют себе, в каких направлениях ее нужно реформировать.

Некоторые из этих идей уже отражены в законодательстве на национальном и региональном уровнях. Они также включены в Программы Развития Образования федерального Министерства и различных региональных ведомств. Некоторые из этих программ стали основой соглашений о сотрудничестве между федерацией и ее субъектами. В 1996 году был опубликован новый закон о профессиональном образовании, адресованный системе "начального профессионального образования" и "Институт Развития Профессионального Образования", был опубликован в 1996 году; он многообещающ и отражает новую политику. Теперь основной проблемой специалистов по образованию оказывается разработка эффективной стратегии выполнения этих программных идей. Группе авторов обзора наиболее важными представляются пять основных пунктов повестки дня:

• Разработка политики и прояснение роли федеральных и региональных ведомств в управлении ПТО.
• Усиление координации между местными и региональными уровнями управления для наращивания потенциала учебных заведений и обеспечения более гибкого реагирования на запросы рынка труда.
• Отсрочка профессиональной специализации на возможно более долгий срок, чтобы школы смогли более эффективно откликаться на изменение интересов и стремлений своих учащихся, а также нужд рынка труда.
• Организация контактов профессионального образования и подготовки с потенциальными работодателями выпускников для организации более гибкой подготовки. Гибкость структур подготовки - это лучший способ соответствия непредсказуемому рынку труда и, следовательно, экономике. Значительное внимание должно быть уделено формированию базовых компетенций и умений.
• Регулярное и высококачественное взаимоинформирование ПТО и рынков труда.

Что касается отношений между федеральными и региональными органами управления ПТО, то, пытаясь направить ПТО в стратегически новое русло и уйти от старых шаблонов, федеральные органы стремятся сформулировать четкий и последовательный курс на изменение политики, так, чтобы нужды в квалифицированных кадрах учитывались на федеральном уровне и в разных регионах применялись сопоставимые подходы и стандарты. Приказ Министерства Образования N°215 от 22 Июня 1994 года установил государственные стандарты и трехуровневый механизм контроля содержания учебного плана государственными, региональными и местными ведомствами. Это означает, что федеральные органы контролируют 60-70 процентов учебного плана.

Былая озабоченность федеральных властей, желавших сохранить строгий контроль над ПТО, сменилась попытками передать ПТО или начальные профессиональные школы под юрисдикцию субъектов РФ.

В свете вышесказанного и финансирование, и право собственности на эти учебные заведения передается на уровень регионов.

Развитие профессиональных школ является ключевым вопросом политики децентрализации в России. Его необходимо решить как можно скорее. Новый закон "О профессиональном образовании" (1996), видимо, будет значительным шагом вперед. Он устанавливает несколько категорий профессиональных школ - муниципальные, школы при предприятиях, школы, находящиеся в компетенции региональных органов управления и школы в компетенции МОПО. Первые две категории должны финансироваться муниципалитетами и предприятиями, а последние "могут финансироваться из федерального бюджета или из бюджетов субъектов Российской Федерации". При этом провозглашается важный принцип, что классификация учебных заведений "предопределяет необходимость принять в должном порядке решения о передаче их управления, собственности и финансирования с федерального на соответствующие уровни".

Следует отметить также необходимость разработки Государственных Образовательных Стандартов, включающих в себя новую квалификационную структуру профессионального образования. Будет введена система мониторинга "для регулирования качества подготовки и адаптации стандартов к потребностям общества". Это свидетельствует о значительно более гибкой политике. Однако, необходимо, чтобы усовершенствованные стандарты включали в себя описание базовых умений и компетенций и позволяли замерять как способности так и успешность овладения этими умениями.

Требуются гарантии соответствия профессиональной подготовки интересам экономического развития, равенства возможностей в этом виде образования. Федеральное правительство должно иметь возможность адекватно страховать систему от перегибов, не пытаясь при этом контролировать, например, набор профессиональных умений по специальностям, находящимся в компетенции регионов. Оно может сохранить возможность вмешательства изредка, когда становится известно о намерении региона закрыть профессиональную школу или изменить ее "основной вид деятельности". Может потребоваться дальнейшее развитие федеральных соглашений с регионами, пока не исчезнут страхи по поводу того, что регионы могут значительно срезать финансирование сети профессиональных школ.

Федеральным органам управления могут также потребоваться средства вмешательства для поддержки в регионах специальной подготовки в соответствии с нуждами Федерации. Оценка суммарных нужд федерации в профессиональном обучении должна производиться вместе с партнерами из других социальных сфер на национальном уровне. Федеральные ведомства должны также уделять внимание обеспечению хорошей структуры планирования и отчетности на региональном уровне и иметь надежный мониторинг на центральном уровне для гарантий соответствующего стандартам качества ПТО.

Федеральным органам необходимо разработать надежную статистическую базу данных по ПТО. Данная база данных может быть в дальнейшем использована для мониторинга системы и проведения сравнительного анализа, что найдет свое применение как на федеральном, так и на региональных уровнях. Кроме того, с ее помощью можно определить промежуточные точки отсчета для проведения исследований с целью усовершенствования системы. В этой связи было бы также полезным использование международных данных сравнительного анализа.

Группа авторов обзора полагает, что на региональном уровне легче всего определять роль, количество и распределение сети профессиональных школ. Москва не сможет решить проблемы несоответствия качества выпускников ПТО меняющимся потребностям местной экономики. Необходимы финансовые стимулы и сдерживающие средства, поощряющие региональные органы к увеличению рентабельности ПТУ в условиях, когда этот сектор будет неизбежно разрастаться. Для эффективности такой стратегии потребуется большая формализация роли основных работодателей, деловых структур и общественных организаций в планировании образования. Похоже, происходит передача части компетенций в этом вопросе регионам, и группа обозревателей поддерживает это.

Разработка и публикация региональных планов развития профессионально-технического образования должны быть ключевыми элементами регулярного регионального обзора своей системы профессиональных учебных заведений. Такие региональные планы должны служить для объединения усилий выборных общественных органов и предприятий, как общественных, так и частных. Соответствующим федеральным органам необходимо настаивать на их разработке, публикации и регулярном обсуждении в регионах. Следует также разработать обязательные процедуры, которые позволят учесть все комментарии, результаты наблюдений и ответить на поставленные вопросы.

Такие планы не должны быть жесткими, их задача - очерчивать рамки основных целей и задач учебных программ, так, чтобы они отражали изменения в экономике и социальных условиях региона. Эти материалы будут представлять интерес для общественных дебатов и дискуссий, которые необходимы для успеха дела.

Хотя некоторые регионы проявляют живой интерес к положению дел в ПТО, нередки случаи, когда инициатива принадлежит самим учебным заведениям. Поэтому многое зависит от руководителей этих заведений и учебных организаций, а они зачастую подготовлены старой системой и не получили достаточной подготовки для руководства в новых условиях. Многие учебные заведения предпочитают оставаться пассивными и реагировать не на будущее, а на свершившееся: их инициативы направлены на выживание и основываются на их собственных ресурсах, включая оплату работы преподавателей. Учебные заведения стремятся предлагать то, что сейчас имеет спрос на рынке -подготовку для оказания новых юридических и финансовых услуг, а также в области менеджмента. Большая часть таких нужд вскоре будет удовлетворена, хотя учащиеся все еще испытывают интерес к этим новым типам подготовки. Существует опасность конкуренции между учебными заведениями одинаковой направленности, тогда как другие нужды в обучении нигде не будут обеспечиваться или будут обеспечены не полностью. Необходимо усилить координацию на местном и региональном уровнях для того, чтобы учебные заведения более успешно реагировали на меняющиеся потребности рынка, а не брали при планировании за основу только сегодняшнюю ситуацию.

Поскольку направления развития сферы занятости неясны, необходимо сочетать модернизацию и реструктуризацию ПТО с реструктуризацией экономики и созданием рабочих мест. Это означает, что задача не исчерпывается децентрализацией принятия решений об образовании. Некоторые учебные заведения предприняли инициативы для развития, другие этого не сделали. Руководители образования в регионах проводят различную политику в отношении реформирования ПТО. В некоторых регионах предпочитают поддерживать конкретные учебные заведения, которые пользуются соответствующей общественной поддержкой. Их идея заключается в создании "экспериментальных школ", которые должны служить примером для остальных. Однако неясно, по какому принципу будут отбираться такие школы, и что случится с другими учебными заведениями. Нет четкой стратегии распространения опыта пилотных школ, и неясно, как непилотные школы смогут использовать их опыт для своего собственного развития. В других регионах пытаются развивать всю сеть учебных заведений. Появляются попытки реорганизации сети учебных заведений и вовлечения преподавателей всех ПТУ и ССУЗ в разработку и распространение изменений. Не все преподаватели соглашаются с необходимостью этих изменений, а потому непосредственные результаты здесь менее впечатляющи, но впоследствии могут оказаться более значимыми.

Инициативы школ почти всегда концентрируются исключительно на повышении уровня подготовки и обеспечении доступа к высшим уровням образования. Некоторые ПТУ были преобразованы в лицеи или колледжи, или добавили их к своей структуре. В случае продолжения обучения в ПТУ традиционными методами и в ориентации на традиционные профессии, есть опасность, что они окажутся все больше вынужденными ориентироваться на поступающих, которые выпали из системы общего образования (которое все больше ориентируется на подготовку к высшему образованию). Возрастная группа 16-17 лет, которая традиционно являлась основной базой для набора в ПТУ, в настоящее время является и наиболее уязвимой группой на рынке труда. Будет неверно всего лишь поддерживать способность ПТУ удерживать этих молодых людей от преждевременного выхода на рынок труда. Только путем усовершенствования ПТУ этим молодым людям можно дать реальные перспективы на будущее. Похоже, что инициативы учебных заведений по заполнению пробелов в полном среднем и последующем профессиональном образовании отвечают образовательным устремлениям молодежи. Инновационные программы обеспечивают альтернативный путь к высшему образованию и позволяют молодым людям отложить выход на рынок труда до тех пор, пока их навыки, квалификация и мастерство не станут более адекватными его потребностям.

В ходе посещения учебных заведений ПТО группа авторов обзора отметила признаки духа предпринимательства, проявляющегося в том, как учебные заведения пытаются компенсировать неадекватность выделяемых им бюджетных средств. Так, например, продажа производимых учащимися товаров и услуг, соглашения об аренде с местными потребителями, обеспечение дополнительных занятий за плату так или иначе восполняют дефицит. Не являясь заменой подобающего федерального или регионального финансирования, подобные инициативы способны восполнить некоторые пробелы в бюджете. Новое законодательство о профессиональном образовании подтверждает право учреждений использовать подобные внебюджетные средства, а также позволяет собирать денежные средства от спонсоров, учащихся и родителей.

Система ПТО все еще характеризуется ранней специализацией и небольшими возможностями для перехода из учреждения в учреждение "по горизонтали". Если бы профессиональная специализация могла быть отложена на некоторое время, это могло бы позволить училищам более эффективно реагировать на изменение интересов и устремлений учащихся, а также и на возникающие потребности рынка труда.

Количество специальностей для рабочих и технического персонала было значительно сокращено: общее количество специальностей, указанных в Официальном перечне профессий составляет теперь 257, планируется и дальнейшее сокращение. Это свидетельствует о попытке расширить профиль подготовки и дать возможность выпускникам более гибко приспосабливаться к требованиям рынка труда. Кроме того, в регионах теперь есть возможность добавлять обладающие региональной спецификой виды специальностей к федеральному списку, в результате чего общее количество трудовых специальностей опять возрастает.

Чтобы придать большую гибкость системе ПТО, учебные планы и программы можно было бы разрабатывать по принципу "прогрессирующей специализации". Это может означать, что на первой стадии образования даются базовые знания и общие технические, профессиональные и социальные умения, которые могут иметь значения для широких сфер занятости, таких как инженерное дело, строительство, торговля. Вторая стадия должна быть нацелена на начальную специализацию в соответствующих видах деятельности. И только на третьей ступени формируются широко понимаемые специальные навыки и компетенции для конкретной профессии при этом обеспечивается возможность обширной практики. Принцип "прогрессивной специализации" сравнительно независим от общей организации учебного процесса, то есть его можно осуществлять и на базе предприятия и на базе школы, организовано в условиях традиционного учебного года или на основе модулей. В результате система ПТО будет готовить выпускников с умением адаптироваться к изменяющимся условиям рынка. Это принципиально иной подход: нежели подготовка к узко заданной профессии. Такая широкопрофильная схема профессионального образования также учитывает то обстоятельство, что профессиональное образование не может более обеспечивать трудоустройства на всю жизнь, но должно обеспечить необходимую базу как для деятельности в профессиональной области, так и для дальнейшего образования и переподготовки.

Начальное профессиональное образование более не является итогом, но всего лишь первой фазой длительного, пожизненного процесса обучения. Профессиональное образование и подготовка должны быть перестроены таким образом, чтобы они позволяли постоянный доступ к ним в течение всей трудовой жизни. По мнению многих наблюдателей, традиционные барьеры между начальным образованием и дальнейшим обучением или переподготовкой становятся все более размытыми. В некоторых странах ОЭСР тоже оказалось сложно интегрировать различные подсистемы в систему ПТО. В ряде регионов руководство системы образования уже встало перед необходимостью увеличить гибкость системы ПТО. Тем не менее, эти руководители обнаружили, что им трудно внедрять принцип прогрессивной специализации ввиду сильной традиции ранней специализации. Попытки увеличить гибкость другими способами, кроме уменьшения количества профессий, таким образом, принимают разнообразные формы, но находятся более или менее в русле русских традиций.

Выше уже было отмечена большая диверсификация системы ПТО через создание различных типов учебных заведений, особенно на старшей ступени среднего образования. Однако, это увеличивает разнообразие "между" училищами, а не "внутри" них, и может привести к нежелательному разделению учащихся вследствие различных стратегий набора в различных учебных заведениях. Например лицеи и колледжи, хотя и разнообразят систему, отличаются большой селективностью. Они недоступны той категории населения, из которой ПТУ традиционно набирали своих учащихся. В результате обычные ПТУ рискуют получать только тех учащихся, от которых отказываются более престижные профессиональные учебные заведения. Возникает потребность в профориентации и консультировании учащихся, чтобы они могли выбрать наилучшие возможности, предлагаемые системой особенно если эта система будет продолжать сохранять мало возможностей для смены образовательной траектории.

Другой подход, уже представленный в Российской системе ПТО, заключается в подготовке учащихся на более чем одну профессию. Этот подход лучше ориентирован на адаптивность выпускника к рынку труда, при этом существующая специализация учреждений остается в основном неизменной. Этот путь однако увеличивает продолжительность обучения, и принимает существующее описание профессий как данность, а оба эти следствия чреваты потенциальными проблемами. Эти реформы все еще консервативны по сути, поскольку они продолжают отражать существующую структуру занятости; и, как показывает опыт стран ОЭСР, подходы придется радикально менять, когда произойдут изменения в технологиях и организации труда.

Система бы выиграла, если бы были организованы пилотные проекты, нацеленные на стирание вертикальных разграничений между различными образовательными курсами и различными типами учреждений ПТО, которые бы послужили базой для долгосрочной реформы чрезвычайно специализированной и негибкой системы ПТО в стране, а также новых форм социального партнерства. Нужно создавать механизмы совместного финансирования, например, специальные федеральные фонды для инновационных проектов, средства из которых будут выделяться только при условии софинансирования проекта регионом. ПТУ сильно различаются по размеру, техническому оснащению, а число профессий в некоторых училищах крайне ограничено. Объединение некоторых из них могло бы быть рентабельным. Меньшее количество лучше оснащенных и больших по размеру профессиональных учебных заведений могли бы оказаться более жизнеспособным в сложных экономических условиях переходного периода. Следует поддержать училища, предпринимающие самостоятельные усилия по привлечению внебюджетного финансирования и новых клиентов.

Изменения в области профессионального образования в России обычно производятся изнутри образовательной системы, участие работодателей в этих преобразованиях невелико. Это может привести к тому, что изменения системы ПТО будут находиться под доминирующим влиянием педагогических соображений или, что естественно, стремления сохранить существующие учебные заведения. Те, кто принимает решения о развитии образовании в России, всегда подчеркивают, что на них лежит большая социальная ответственность за судьбу молодых людей, посещающих эти учебные заведения. Сохранение и последующее расширение образовательных учреждений, таким образом, также должно поддерживать занятость молодежи в существующих трудных условиях повышенной социальной незащищенности. Однако, в то время как проводятся важные усовершенствования, остается сильная потребность более тесно увязывать процесс обучения с потенциальным трудоустройством выпускников, чтобы обучение оставалось и ориентированным на будущее и давало практические результаты. Такие "договорные" обучающие структуры представляются наилучшим средством для того, чтобы преодолеть непредсказуемость рынка труда и экономики в целом.

Опыт стран ОЭСР показал, что во время быстрых экономических и технологических изменений профессиональное образование и система подготовки сталкиваются со следующей проблемой: как развивать ориентированное на практические нужды образование в отсутствие явных ориентиров и с неопределенными перспективами будущего трудоустройства. Единственный способ справляться с подобной ситуацией - это приблизить профессиональное образование к нуждам существующим промышленных предприятий и потребностям регионального рынка труда, а также предусмотреть, чтобы учебные программы и методы обучения уделяли значительное внимание развитию технических и социальных умений, которые позволят выпускникам справиться с меняющейся ситуацией. Кроме того, структура обеспечения профессионального образования и подготовки должна быть организована таким образом, чтобы она давала доступ и к дальнейшему образованию, и к переподготовке. С такими проблемами пришлось столкнуться большинству стран ОЭСР, и существует богатая база данных по результатам как национального, так и международного компаративного анализа.

Вовлеченность работодателей и промышленности в целом в Российскую систему ПТО в настоящее время находится на весьма низком уровне, поскольку одновременно происходит реорганизация государственных предприятий. В этом еще одна причина того, почему так много образовательных реформ в системе ПТО инициируются деятелями образования. Роль, которую некогда играли промышленные министерства в планировании и организации системы ПТО, постепенно перехватывается Федеральной Службой Занятости. Руководители образования на различных уровнях, обязаны консультироваться с Федеральной Службой Занятости, когда они начинают новые программы, или даже когда продолжают старые. Таким образом, Федеральная Служба Занятости действует как своего рода представитель интересов работодателей. Это обеспечивает определенные гарантии того, что система ПТО находится в курсе развития рынка труда, с одной стороны, и в то же время возникает вопрос, сможет ли Федеральная Служба Занятости продолжать играть такую роль длительное время. Следует предпринять более серьезные попытки вовлечения работодателей в планирование системы ПТО. Основная проблема для Федеральной службы занятости заключается в том, что им приходится в своих заключениях основываться на известных им данных по безработице и вакансиях, а этих данных недостаточно. Опыт показывает, что это приводит к слишком консервативным и ограниченным подходам. Федеральная Служба Занятости может обеспечить информацию о количестве незанятых работников и вакансий, если они зарегистрированы и их профессии носят стандартные названия, но совсем не обязательно этому сопутствует информация о содержании образовательных программ. Кроме того, во многих регионах не хватает кадров и ресурсов для широкомасштабных инициатив в области планирования рынка труда. И, наконец, Федеральная Служба Занятости является частью государственной администрации и поэтому сама вовлечена в борьбу за централизацию-децентрализацию.

Одна из задач Федеральной Службы Занятости состоит в том, чтобы финансировать и организовывать переподготовку для тех, кто зарегистрирован как безработный. Спектр переподготовки ограничен, тогда как количество выпускников ПТУ, участвующих в программах переподготовки, сравнительно велико. Программы переподготовки, финансируемые службой занятости, нередко служат источником внешнего финансирования для ПТО, имеющих со Службой соответствующие договоры. Иногда договоры позволяют также приобретение нового учебного оборудования, такого как персональные компьютеры, которые могут использоваться учебным заведением и в его собственных плановых программах. Подобным же образом, Федеральная Служба Занятости также оказывает косвенное влияние на содержание учебных курсов и методов обучения. Однако, становится все яснее, что обучение взрослых существенно отличается от обучения молодежи, и что ПТУ недостаточно хорошо оборудованы для обучения взрослых. Часто предлагают, чтобы Федеральная Служба Занятости имела свои собственные центры переподготовки и развивала соответствующие методы обучения, ориентированные на взрослых.

Стремясь создать непрерывную систему ПТО, многие страны ОЭСР сейчас стоят перед лицом тяжелейших проблем ре - интеграции профессионального образования молодежи с системой переподготовки взрослых. Эти две системы традиционно развивались как раздельные и управлялись различными ведомствами. Региональные центры подготовки, учрежденные в некоторых странах как часть параллельной системы подготовки, ориентированной на рынок труда, сейчас также создаются Федеральной Службой Занятости. Они могут обеспечить новые формы и содержание обучения ,как для молодежи, так и для взрослых. Опыт, накопленный в отношении переподготовки с учетом потребностей регионального рынка труда мог бы помочь в программах начального профессионального образования. Насколько это возможно, такие региональные обучающие центры должны быть многопрофильными, доступными из всех учреждений ПТО региона (включая учебные заведения, у которых нет другого доступа к переподготовке ввиду ограниченных финансовых возможностей), использовать существующее оборудование и ресурсы, включая преподавателей. Можно даже размещать региональные тренировочные центры на территории существующих учебных заведений. Дальнейшее усиление и развитие связей между учреждениями Федеральной службой занятости и системой ПТО будут иметь существенное значение.

Если вести речь о более долгосрочной перспективе, то Федеральная Служба Занятости не может заменить роль социальных партнеров системы ПТО при планировании ее развития. Федеральная Служба Занятости сама по себе будет, вероятнее всего, отпочковываться от государственной административной системы и становиться трехуровневым учреждением, работающим по регулировке рынка труда. При этом остается необходимость в поиске других средств вовлечения работодателей. Одна из возможностей заключается в использовании специального налога на обучение ( это обсуждается в разделе о финансах, Глава 7), который ввели некоторые регионы. Из части этих сборов можно будет создать специальный фонд ПТО, управляемый на трехсторонней основе (как это сделано в Образовательном Фонде Венгрии). Это побуждало бы социальных партнеров проявлять интерес к решениям об инвестициях в ПТО. С другой стороны, часть привлеченных средств может использоваться для финансирования инновационных проектов ПТО, в которых поощрялось бы сотрудничество между учебными заведениями и промышленными предприятиями. Фонды также могут использоваться для поддержки проектов, объединяющих профессиональное образование с системой трудоустройства, примеры таких проектов уже имеются во многих странах ОЭСР. Инициатива 1996 года по изменению законодательной основы профессионального образования явно предполагает более активную роль работодателей в программах переподготовки. Там же утверждается: "Федеральный Совет по Профессиональному Образованию может быть создан по решению правительства, и большинство мест в нем оставляется за представителями работодателей, профсоюзов, науки и других социальных партнеров". Если такая форма социального партнерства в профессиональном образовании будет организована и функции ее будут хорошо продуманы, она может открыть новые возможности.

В нынешних условиях инициатива по привлечению промышленности и по повышению дееспособности системы ПТО должна исходить от учебных заведений, однако пока они пытаются решать лишь внутренние проблемы системы. Пришло время занять более активную позицию во взаимоотношениях с работодателями и системой трудоустройства. Некоторые вехи на пути к усовершенствованию связи между системой ПТО и работодателями уже существуют.

Нельзя недооценивать и унаследованные структурные проблем: ясно, что существующий барьер между обучением и трудоустройством в частном секторе экономики является не только проблемой создания соответствующих профилей подготовки и обеспечения должного качества образования, но также в значительной степени проблемой психологии и отношений. Частные предприниматели, например, предпочитают принимать на работу выпускников негосударственных школ, а государственные предприятия предпочитают с ними дела не иметь, сколь бы престижной и международно признанной ни была школа. Это своеобразный вызов законодателям и руководителям системы ПТО, которые, с одной стороны, должны увеличивать вовлеченность социальных партнеров в планирование образования, а с другой, должны открыто поддержать негосударственный сектор образования через соответствующую политику и прозрачную систему аккредитации. В контексте развития открытой экономики важно ломать искусственные барьеры. Это должно происходить путем вовлечения представителей работодателя в комиссии по планированию и учебным планам, как на федеральном, так и региональном или школьном уровне. Некоторые региональные и муниципальные органы управления активно содействуют сотрудничеству между системой ПТО и местным бизнесом, так, например, происходит в Красноярском крае. Некоторые учебные заведения установили взаимовыгодные контакты с конкретным предприятием или с высшими учебными заведениями, что дает ряд преимуществ. Некоторые регионы организуют Ежегодные Трудовые Ярмарки как место для консультаций по вопросам карьеры и профориентации, с участием промышленных и коммерческих предприятий. Подобные инициативы следует развивать и распространять по всей Федерации.

В свете предложений по усовершенствованной информационной базе для системы в целом, сформулированных выше в заключительном разделе второй главы, необходимо отметить, что для выработки гибкой политики и адаптации системы к возникающим потребностям существует необходимость в комплексной базе данных по проблемам ПТО и направлениям развития рынка труда. Подобная инициатива должна также способствовать поддержанию связи с международной сетью ПТО и рынков труда. Законодательство по профессиональному образованию, опубликованное в 1996г., ссылается на совместную работу Министерства с Министерством Труда по различным направлениям деятельности в области ПТО и трудоустройства. Оно также подчеркивает роль научных разработок нового Института Развития Профессионального Образования. Этот институт обладает сетью центров-спутников, и представляется идеально подходящим для того, чтобы служить главным информационно-аналитическим центром по проблемам и вопросам, касающимся профессионального образования и меняющейся сферы трудоустройства. Сейчас слишком рано судить, будут ли инициативы, закрепленные в законодательстве 1996г., успешно реализованы и адекватно профинансированы. Однако с помощью этих инициатив можно продуктивно произвести некоторые из рекомендованных группой преобразований.

Органам управления образованием Российской Федерации предстоит сложная задача адаптировать систему профессионально-технического образования к новой политической, социальной и экономической реальности, связанной с переходом к парламентской демократии и рыночной экономике. Кардинальная перестройка российской промышленности оказывает существенное воздействие на систему ПТО, требуя возобновления связей с предприятиями, необходимых для успешной работы системы и обеспечения рабочих мест для выпускников. Специальности, востребованные на рынке труда, меняются, и этот процесс необходимо отслеживать. Следует пересмотреть приоритеты в области формирования конкретных компетенций и навыков. Необходимо также пересмотреть баланс полномочий между МОПО и субъектами федерации, делегировав последним больше ответственности и средств бюджета, сохраняя при этом роль гаранта социальной защищенности за федеральным уровнем. Следует также развивать более динамичное взаимодействие между системой ПТО и работодателями из сфер промышленности и торговли. Состояние многих учреждений начальной профессиональной подготовки крайне неудовлетворительное, необходимо уделить самое серьезное внимание инфраструктуре ПТО, прежде всего для учета потребностей детей группы риска. Нижеследующие рекомендации призваны помочь руководителям образования справиться с проблемами в сфере ПТО.

• Для успеха долгосрочной реформы необходимо одновременно решать проблемы модернизации, структурных и системных изменений.
• Стратегия в этой области должна способствовать совершенствованию инфраструктуры учреждений ПТО, по возможности делая ее более рациональной.

• Что касается баланса сил федерального и регионального руководства, команда авторов обзора считает, что региону легче отслеживать роль, количество и распределение профессиональных школ, федеральное правительство должно играть роль гаранта и вмешиваться в ситуацию в необходимых случаях.
• На федеральном уровне формулировке общей политики в области ПТО должен способствовать предлагаемый нами Совет по Профессиональному образованию, в который должны войти представители всех социальных партнеров.
• Региональные органы управления должны регулярно публиковать обзоры планов, достижений и проблем ПТО в своих регионах.
• Необходимо предпринять усилия, чтобы разработать формы привлечения представителей работодателей и деловых кругов региона к активному сотрудничеству в разработке и осуществлению политики в области ПТО. Представители работодателей должны привлекаться в комитеты по планированию развития и разработке содержания этого вида образования как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
• Необходимо наладить более четкую координацию усилий на региональном и местном уровне для более успешного развития учреждений ПТО и развития их связей с рынком труда и занятости.

• Профессиональную специализацию следует отложить как можно на более долгий срок и дать школам больше возможности гибко реагировать на меняющиеся потребности учащихся и рынка труда. Гибкие, доступные и жизнеспособные образовательные программы появятся в результате изменения нынешних требований к ним и стимулов к специализации.
• Команда авторов обзора рекомендует руководствоваться принципом "прогрессивной специализации".
• Необходимо уделить больше внимания тому, чтобы все учащиеся системы ПТО получили опыт работы по приобретаемой специальности.
• Команда авторов обзора приветствует предпринимательскую деятельность некоторых ПТУ, поскольку она приносит пользу и с точки зрения подготовки, и с точки зрения финансирования.

• Учреждения ПТО совместно с Федеральной службой занятости должны уделять внимание планированию системы непрерывного образования на протяжении всей жизни.
• Существует потребность в более качественной информации и анализе ПТО и программ подготовки, связанных с развитием рынка труда. Эту роль мог бы с успехом выполнять Институт развития профессионального образования.
• Новые региональные центры переподготовки должны быть многопрофильными и многофункциональными, а доступ к ним должен быть обеспечен для всех учреждений ПТО.
• Федеральная служба занятости и система ПТО должны более тесно сотрудничать.
• Часть средств специального налога на образование, выплачиваемого предприятиями, должна направляться в систему ПТО и распределяться при участии представителей работодателей. Следует специально поддерживать инновационные проекты в области ПТО.
• Необходимы специальные проекты, которые поддерживали бы трехсторонние контакты между иностранными инвесторами, российскими предприятиями-партнерами и школами, прежде всего в регионах с развитой оборонной промышленностью. Часть вложений в промышленные проекты должна направляться на стажировки учащихся в западных фирмах при одновременной гарантии трудоустройства и завершения ПТО для стажирующихся. Реализацию проектов необходимо отслеживать, а выделенные деньги должны предоставляться частями.

  Вверх