В Российской федерации ответственность за финансирование образования разделена между несколькими уровнями власти. Федеральный уровень несет ответственность за финансирование:

• почти всех высших учебных заведений;
• 30% всех средних профессионально-технических училищ
• 80% всех начальных профессионально-технических училищ;
• ограниченного количества дошкольных учреждений и школ .

В таблицах 1 и 2 представлены основные финансовые показатели в области образования. Уровни расходов варьировались. В 1994 и 1992 гг. доля ВВП, шедшая на образование, составляла, соответственно, 3,

8% и 3,4%; в 1994г. она повысилась до 4,4%, но в 1995г. упала до 3,6%. Прогнозы 1996г., предполагающие рост до 4,1%, вызывают сомнение. Представители МОПО оценили снижение в 5-10% в год. Однако в 1996 году впервые запланированные расходы на образование, превысили оборонные расходы.

Источник: Министерство образования Российской Федерации, июнь, 1996

* Составляют примерно 20% перераспределяемых федеральных средств, которые расходуются на образование в датируемых регионах.

Источник: Министерство образования РФ, июнь 1996

В сравнении со странами ОЭСР, где средние расходы на образование составляют от 5 до 7 процентов ВВП, образование в Российской Федерации пользуется значительно меньшим финансовым приоритетом. Такая структура финансовых предпочтений может отрицательно повлиять на текущее состояние образования, подвергая риску как качество, так и доступность образования. Инвестиции в человеческий капитал исключительно важны для преобразования Российской Федерации в демократическое общество с рыночной экономикой. Хотя в соответствии с Законом об Образовании (Ст.40,2) Российская Федерация стремится к 10-процентной доле расходов на образование в ВВП, более реалистичной была бы цель поднять к 2005 году уровень расходов на образование до среднего уровня стран-членов ОЭСР. В случае наступления ожидаемого подъема в экономике этот уровень мог бы быть достигнут, что позволило бы привести бюджетное финансирование образования в соответствие с высоким престижем, которым оно традиционно пользуется у российских родителей и учителей.

Финансирование образования осуществляется по вертикали. Центральное правительство рассылает нормативы предыдущего года вниз по иерархической лестнице в образовательные учреждения. Они оценивают свои затраты на базе этих нормативов и отсылают свои расчеты в Районный Департамент Образования, где производятся поправки и агрегирование образовательных расходов отдельных учреждений в единый бюджет. Районные власти отсылают этот бюджет в Городской Департамент Образования, где происходит та же процедура, после чего скорректированный бюджет отсылается в Областной Департамент Образования, который затем отсылает областной бюджет федеральным органам управления. Министерство общего и профессионального образования вносит в бюджет инфляционную поправку и посылает бюджетные ассигнования вниз по вертикали.

Количество денег из федерального бюджета, выделяемых регионам на образование, зависит от их прошлых доходов. Так, регионы, богатые природными ресурсами, обычно получают значительно больше средств на одного учащегося, чем менее обеспеченные. Это создает растущее неравенство расходов на образование по регионам. Согласно некоторым оценкам наиболее богатые 16 регионов расходуют на одного учащегося в среднем на одну треть больше, чем остальные 18.

Бюджетные ассигнования также зависят от умения области вести переговоры с центральными властями. Регионы, где существуют устойчивые традиции внедрения инновационных образовательных проектов часто имеют больше шансов получить федеральные средства. Так, например, школьные районы Тюменской области объединились и заключили общие контракты, которые дали им возможность экономии на масштабах в приобретении информационных технологий и оборудования. Эти контракты, сделавшие школы единым крупным субъектом переговоров, очень помогли им в общении с федеральным правительством.

Образовательные учреждения получают фонды в форме единого гранта. За исключением трех защищенных статей (фонд заработной платы, стипендии учащимся, и коммунальные расходы), руководители образования получают сокращенное финансирование по всем остальным статьям. Целевое финансирование отсутствует, поэтому школы не обязаны направлять определенную часть выделенных средств на проекты, запланированные центральными органами управления. В результате отсутствует финансовая подотчетность и фонды могут использоваться неэффективно или не по назначению. Однако следует иметь в виду, что в настоящее время бюджет развития существует скорее в теории, чем на практике. Некоторые регионы, такие как Ставрополь, Новгород, Мурманск, Тула и Кемерово начали вводить программно-целевое финансирование, позволяющее руководителям отслеживать расходы на образование и перераспределять ресурсы. Неадекватные формы финансовой отчетности по финансированию общим перечислением удастся откорректировать, если будут установлены минимальные стандарты финансирования и обеспечены стимулы для качественного развития и мониторинга.

Сбор налогов является проблемой на всех уровнях, включая федеральный, но он имеет особое значение для финансирования образования на региональном и муниципальном уровнях. В отличие от стран-членов ОЭСР, в России 85% всех налоговых сборов обеспечивают предприятия и лишь 15% - физические лица. Высокий уровень налогообложения контрастирует с низким уровнем выполнения обязательств. Предприятия платят налоги не слишком дисциплинированно, а возможности государственной налоговой службы в настоящее время недостаточны, чтобы обеспечить контроль за надлежащим выполнением налоговых обязательств. Сбор налогов в России - это крайне неотлаженная процедура, и существует множество стратегий, применяемых предприятиями и гражданами для того, чтобы эти налоги не платить. В некоторых секторах пост-советской экономики чрезмерное давление налогового бремени порождает тенденции к бартерному обмену и безналичным сделкам. Иногда труд работников предприятий частично оплачивается произведенной ими продукцией, что позволяет уменьшить такую базу налогообложения, как зарплата. Налогоплательщики также недовольны высокими налогами, поскольку не ощущают возможности влиять на распределение бюджетных средств и считают, что контроль за их использованием недостаточен.

Что касается расходов, то правительство иногда бросается удовлетворять неотложные нужды "в пожарном порядке", то есть непродуманно и непоследовательно. Большая часть распределяемого дохода, включая международные кредиты, используется именно таким способом. В таких условиях очень трудно проводить систематическую и структурированную инвестиционную политику. Налоговая и бюджетная политика является не только инструментом для осуществления экономических реформ, но и средством достижения политической стабильности. Корреляция между налоговой и экономической политикой, с одной стороны, и политической поддержкой правительства, с другой, очевидна. Настоящее российских бюджетов плачевно, но и будущее не выглядит привлекательным. Предлагаемые налоговые реформы (отмена части налогов и снижение уровня налогообложения) и попытка правительства стимулировать погашение задолженности по налогам и обеспечить более стабильное выполнение текущих налоговых обязательств с помощью введения семилетнего моратория в обмен на списание части задолженности есть шаг в правильном направлении. Но резко растущая задолженность по ГКО существенно ограничивает расходную часть. Выпуск бумаг ГКО обещал стать источником средств в условиях провала налоговой политики, но на практике он обернулся формой субсидирования коммерческих банков и тем самым усугубил структурное нездоровье банковской системы. ГКО - непомерное бермя для бюджета; ставки по ним достигают 65%, общий объем в 1996 году вырос до 1 млрд рублей. К августу 1996г. 4,7% ВВП (9,6% млрд руб.) пошли на обслуживание долга, образовавшегося в результате продажи краткосрочных государственных облигаций.

Наиболее бросающаяся в глаза область неблагополучия в финансировании образования связана с оплатой труда учителей. В 1996 году задержка выплат заработной платы учителям стала широко распространенным явлением. Отдельные случаи задержки доходили до девяти месяцев, а наиболее острые проблемы возникали в конце учебного года в связи с необходимостью оплаты традиционно долгого летнего отпуска учителей. Величина задержки различается по районам и секторам образования и отражает успехи в сборе налогов в отдельных регионах и общее состояние региональных бюджетов. Из-за крупных размеров и большого политического значения выплата зарплаты учителям стала главным пунктом разногласий по поводу финансовых трансфертов между федеральным и региональными бюджетами. Весной 1996 года была сделана попытка урегулирования проблемы. С приближением выборов обеспечение регулярной выплаты зарплаты учителям стало приоритетной задачей как для федерального, так и для региональных бюджетов. Однако из-за недостатка наличных денег, проблема не могла быть решена полностью. Необходимость выплаты денег за летний отпуск, которая обычно производится перед каникулами, стала дополнительной трудностью для региональных бюджетов.

Задержка заработной платы учителям есть сигнал опасности, угрожающей российскому образованию. Добавляясь к прочим проблемам учителей, она создает критическую ситуацию, угрожающую подорвать их мотивацию и преданность своей профессии. Эта мотивация и преданность, как отмечалось в разделе, посвященном учителям, в настоящее время есть главная опора образовательной системы России. Возобновление практики задержки заработной платы в будущем будет стимулировать дальнейший отток наиболее квалифицированных учителей в другие профессии. Выплата зарплаты учителям должна пользоваться абсолютным приоритетом среди всех расходов на образование. Федеральные и региональные власти должны гарантировать регулярность ежемесячных платежей. Выплата заработной платы должна осуществляться независимо от споров по поводу финансовых трансфертов между федеральным, региональными и/или муниципальными уровнями власти.

Сложившаяся система финансирования зарплаты - лишь одно проявление тенденции к децентрализации, наблюдающейся в системе образования. Закон об образовании 1992 года создал условия для далеко идущего процесса децентрализации ответственности. В 1993 году правительство опубликовало Федеральную программу развития образования в России, чтобы обеспечить практическое выполнение нового закона. Однако, ее вступление в действие столкнулось с препятствиями политического и практического характера и привело к возникновению существенных региональных различий. Закон 1992 года был изменен в январе 1996 года, чтобы создать более реалистическую законодательную базу для разделения полномочий.

Федеральное правительство заключило соглашения о механизме практического выполнения закона и децентрализации административной ответственности с 58 регионами. С оставшимся 31 регионом соглашение пока не достигнуто, но процесс продолжается. Процесс децентрализации очень важен, поскольку он создает лучшие условия для адаптации образования к местным условиям, чем централизованная система. Преобладающая часть региональных властей проявила большую заинтересованность в сохранении качества образования. Так, в региональных бюджетах образованию отдавался больший приоритет, чем в федеральном.

Одно из препятствий к децентрализации заключается в том, что децентрализация финансовой ответственности отставала от роста ответственности и компетенций на децентрализованных уровнях. Различные финансовые возможности приводят к трудностям выполнения бюджета в некоторых регионах и большим региональным различиям в финансировании образования, что затрудняет формирование региональной образовательной стратегии. Федеральным властям необходимо более ясно определить стратегию ускорения процесса децентрализации, связав бюджетные полномочия с децентрализацией компетенций. Добавочная целевая финансовая поддержка, особенно беднейших районов, необходима для того, чтобы сформировать децентрализованную административную структуру.

Опасность, создаваемая правительственными распоряжениями, не подкрепленными финансированием, тревожит местные власти. Например, незадолго до выборов 1996 года был издан президентский указ, предоставлявший учителям такой же статус и заработную плату, как и служащим федеральных органов власти. На федеральное Министерство образования и региональные департаменты образования была возложена обязанность выполнения указа. Указ предполагал существенный рост заработной платы учителей, не обеспеченный соответствующим федеральным финансированием. Подобные, не подкрепленные выделением средств, указы создают завышенные ожидания, которые не могут быть реализованы, их следует избегать.

Еще одна постоянная забота - отсутствие прозрачности в вопросах, касающихся бюджета образования. В частности, прозрачностью не отличаются бюджетные ассигнования, передаваемые с центрального на низшие административные уровни. Федеральное правительство собирает некоторые налоги на региональном уровне. Региональные власти собирают налоги внутри региона и, если они являются донорами, делают взнос в Региональный фонд. В декабре 1996г. имелось 8 регионов-доноров: Московская, Самарская, Липецкая, Свердловская области, Татарстан, Башкортостан, Ханты-Мансийская и Ямало-Ненецкая автономные области. Муниципальные власти собирают муниципальные налоги и делают взносы в региональный бюджет. Принятие решений о перераспределении фондов между регионами или муниципалитетами обычно делается на основе ряда принятых показателей, а сами фонды передаются в форме единовременных платежей. Несмотря на попытки регулирования отношений между федерацией и регионами с целью обеспечения долгосрочной стабильности, административная и политическая практика все еще подчиняется принципу наибольшей выгоды. Сборы от федеральных налогов переправляются в территориальные бюджеты в соответствии с принятыми условными процедурами. К обычным субсидиям добавляются финансовые потоки, связанные с особыми федеральными программами, которые в действительности могут являться региональными субсидиями политического характера. В сентябре 1996 года существовало 6 несубсидируемых регионов. Ожидается, что это число еще уменьшится, так как регионы-"спонсоры" не имеют стимула делить свои излишки с регионами - "рантье". Три года тому назад число регионов-доноров было равно 34 ("Сегодня", 24 сентября, 1996).

Налоговые сборы регионов распределяются в соответствии с федеральными приоритетами. Например, в городе Томске 43% собранных налогов идет в федеральный бюджет, 15% в областной бюджет и 42% остается в муниципальном бюджете. Поскольку эффективность работы налоговых органов очень низка, некоторые региональные администраторы применяют специальную тактику, чтобы их доля дохода от сбора налогов не была поглощена федеральным бюджетом. Для этого они используют взаимозачеты и выпускают долговые обязательства. Против этого возражает Министерство финансов, поскольку поступления в федеральный бюджет падают. Региональные администрации используют потребительскую кооперацию (райпотребсоюзы и крайпотребсоюзы), которая поставляет потребительские товары длительного пользования или продовольствие, производимые предприятиями-должниками кредиторам бюджета, в частности, учителям.

Регионы справедливо замечают, что встречные денежные потоки между центром и провинциями ведут к лишним издержкам. Например, при встречном движении платежей за выполнение государственных заказов и налогов с участвовавших в их выполнении предприятий через банковские счета банки получают прибыли, а государство и производители теряют, особенно потому, что платежи из бюджета запаздывают. Поэтому Волгоградская областная дума обратилась к правительству с предложением отменить налоги на добавленную стоимость и прибыль с этих производителей. Региональные бюджеты страдают от децентрализации, потому что сверху им достаются новые обязанности, ранее выполнявшиеся центром (без соответствующего финансирования), а снизу передаются объекты социальной сферы, которые раньше были в ведении предприятий. В результате только последнего процесса социальные расходы региональных бюджетов удвоились. Иногда, однако, региональные бюджеты добровольно финансируют операции, подпадающие под федеральную юрисдикцию. Это бывает, когда федеральный бюджет не предоставляет достаточно фондов для оплаты расходов, имеющих важное значение для региона (например, заработной платы школьным учителям или преподавателям высшей школы). Так, в Томской области, учителя субсидируемых муниципалитетов получают (или не получают) свою зарплату непосредственно из областного бюджета, поскольку муниципальные администраторы склонны перераспределять фонды, в частности на энергоснабжение.

Подобно федеральному, региональные и муниципальные бюджеты имеют четыре защищенные статьи (стипендии, зарплата, налоги и взносы на социальное страхование, школьное питание). Производятся ли реальные выплаты по этим статьям зависит, однако, от поступлений наличности в бюджет и отсутствия экстренных нужд. Добрая воля и благожелательность региональных и местных властей не могут заменить финансовые ресурсы.

Недостаточная прозрачность бюджетного процесса частично объясняется его сложностью, а частично искажением ведения счетов и отчетности. Бюджетный процесс по-прежнему зависит от "исторического" уровня расходов. Проблемы, возникающие на уровне местных органов власти (например, задержки зарплаты), в ряде случаев вынуждены решать вышестоящие органы. Это способствует сохранению централизованных структур и лишает местные и региональные власти стимулов к внедрению инноваций и улучшению работы.

Бюджетные трансферты из центра на места должны совмещаться со стимулами к улучшению работы. Такая, более нацеленная система бюджетного финансирования (например, построенная на определенной формуле) может повысить и прозрачность, и эффективность бюджетного процесса. Улучшение работы школ может поощряться премиями за внедрение инноваций, добавкой к дополнительным фондам, привлеченным на местном уровне. Следует также разработать программы, поощряющие повышение эффективности затрат. Целесообразно поощрять школы, установившие партнерство с работодателями и другими школами. Хотя такая система поощрения требует дополнительных расходов, в конечном счете она может привести к экономии, связанной с более эффективным использованием бюджетных расходов на образование. Эту систему необходимо внедрять немедленно, хотя пока из-за бюджетных трудностей ее можно применить лишь в ограниченном масштабе.

Система разных способов финансирования различных типов школ очень сложна и допускает пересечения ответственности. Ситуация с финансированием ПТУ и техникумов не является прозрачной, поскольку ответственность за него несут одновременно министерство, другие федеральные, а также региональные органы. Некоторые школы получают финансовую поддержку на всех уровнях. Существующая система стимулирует тенденцию к расслоению школ и их типов. В соответствии с идеями децентрализации ответственность за финансирование всех довузовских образовательных учреждений должна быть возложена на региональные власти. Профессиональное обучение и специальная подготовка должны гибко приспосабливаться к ситуации на местном рынке труда. Но этот процесс передачи ответственности может быть осуществлен только одновременно с соглашением о трансфертах бюджетных средств.

Частное финансирование образования принимает разнообразные формы, включая помощь родителей некоторым государственным учебным заведениям. По всей территории Российской Федерации распространились частные школы. В соответствии с Законом "Об Образовании", эти "частные" школы, если они имеют лицензию соответствующего органа образования, имеют право по крайней мере на тот же уровень финансирования, что и государственные школы (Ст. 41,7 Закона об Образовании, исправленная в 1996г.). Некоторые школы финансируются частными компаниями и в них взимается существенная плата за обучение. Некоторые частные школы постепенно превращаются в школы для элиты, доступные лишь для незначительного меньшинства населения. Дополнительные ресурсы тратятся в них на заработную плату учителям, поддержание и ремонт школьных зданий, приобретение оборудования. Система совместного финансирования или дополнения частных фондов государственными могло бы повысить привлекательность частных школ и позволило бы не тратить государственных денег на менее неотложные инвестиции в образование, но при этом необходимо соблюдать требования социальной справедливости.

Финансовая поддержка школ церквями и религиозными организациями могла бы снять часть бремени с государственного бюджета. Государственные школы являются светскими, и нет никаких признаков того, что правительство отойдет от этой принципиальной позиции. Кроме того, хотя Русская православная церковь доминирует в стране, в ней существует много других религий, например, ислам, расширяющих свою сферу влияния, пользуясь свободами предоставленными верующим в новой демократической России.

Поражает объем ресурсов, затрачиваемых на реставрацию православных храмов. Это свидетельствует о влиянии и богатстве церкви. Во многих странах религиозные организации и церкви содержат образовательные учреждения. Часто при этом долевое финансирование осуществляет государство, так что формируется перекрестное финансирование за счет средств церкви, родителей, и государства. Формирование такой системы могло бы снять часть бремени финансирования образования с государственного бюджета. Такие школы обычно придерживаются общепринятой государственной программы, но знакомят учащихся с религиозными этическими нормами и системой ценностей, что отвечает желаниям многих родителей. Их учебный план содержит религиозное обучение, соответствующее догматам православной церкви. Нужно ли поощрять подобное направление в России - решать правительству, но оно позволило бы направить сэкономленные государственные расходы другим образовательным учреждениям, в то же время не расширять платное образование, поскольку религиозные общины являются "неприбыльными" организациями.

Качеству образования на всех его уровнях справедливо придавалось очень важное значение. Критериями качества образования традиционно считались: внимание учителей к ученику (чем меньше отношение между численностью учеников и численностью учителей и обслуживающего персонала, тем выше качество), высокая образовательная культура, большое количество дополнительных услуг для учащихся (питание, летние лагеря и т.д.), научная работа и наличие призеров и лауреатов конкурсов и олимпиад среди учеников и учителей. Многие школы пытаются и сегодня сохранить прежние стандарты качества.

Во многих регионах существует местный налог на образование (например 1% от фонда заработной платы предприятий или 1% от прибыли предприятий). Распределение фондов между регионом и муниципалитетами варьируется, и они расходуются на различные цели. Во многих случаях фонды идут на покрытие текущих расходов, которые иначе не могут быть оплачены. В других случаях фонды направляются на поддержку целевых программ или инновационной деятельности. Хотя в выделении средств на текущие расходы и существует жестокий кризис, а выплата задолженностей по зарплате и коммунальным расходам и ремонту зданий является приоритетной, следовало бы разрешить образовательным учреждениям резервировать существенную часть фонда, получаемого от регионального образовательного налога для использования на стимулирование инноваций и развития образовательных программ, оплачивая обычные расходы из других источников. Этот фонд может быть использован как премиальный, из которого частично финансируются инновационные процессы, особенно в области содержания образования, стандартов и оценки, рассмотренные в главе 4. Он может быть объединен с фондами, получаемыми школами или муниципалитетами от третьих лиц. Такое стимулирование инноваций может поощрить школы проявлять инициативу и играть более активную роль в процессе трансформации образования.

В последние годы наблюдается поиск новых источников дополнительного финансирования. В ряде случаев сохранилось партнерство между школами и предприятиями. В других ситуациях находятся новые источники, в основном в форме школьной коммерческой деятельности, например, производства товаров, пользующихся спросом, или организации курсов. В некоторых школах поднимается плата за учебу. Эти дополнительные источники дохода очень важны для школ. Закон об образовании от января 1996 года(статья 47) позволяет школам развертывать такую коммерческую деятельность и создает условия для того, чтобы заработанный доход реинвестировался непосредственно в то образовательное учреждение, где он был получен. Борясь за выживание, учителя, администрация и родители продемонстрировали поистине заслуживающую восхищения изобретательность и упорство. Появились новые подходы, которые внесли существенный вклад в решение целого ряда проблем, например:

• Поиски спонсоров;
• Коммерциализация: В Томском политехническом институте 10 процентов студентов являются стипендиатами предприятий /целевики, коммерческие студенты/, а 20 процентов средств дают исследовательские работы по контрактам;
• Концентрация и слияния (например, деревенских библиотек со школьными);
• Движение к самодостаточности (например, школьные обеды готовятся из продуктов, выращенных на школьном участке).

Тем не менее, важно, чтобы пока школы ищут добавочной финансовой поддержки и собственных источников дохода, региональные и муниципальные власти продолжали поддерживать их из традиционных налоговых источников. Власти могли бы, например, организовать встречи школ, местных предприятий, торговых организаций и др., для того, чтобы обсудить возможности сотрудничества. В связи с этим можно отметить, что в системе предпочтений местных администраторов образование традиционно занимает высокое место. В случае продолжающейся эрозии финансовой системы, региональные и местные бюджеты будут сокращать финансирование в следующем порядке: культура, здравоохранение, образование.

С изменением демографической ситуации и снижением числа учащихся в некоторых районах, возникает возможность экономии на закрытии ряда школ или их слиянии. Как и в большинстве стран, на местах такое закрытие школ часто наталкивается на сопротивление, поэтому выполнение этой задачи требует большой гибкости и чуткости. В настоящее время в Российской Федерации существуют правовые ограничения, затрудняющие активное проведение политики сокращения числа школ. Однако от этой задачи не нужно отворачиваться. Существуют не только экономические, но и образовательные аргументы в пользу рационализации школьной сети. Качество образования, доступного детям в маленьких и плохо оборудованных школах, может серьезно пострадать в результате политики предоставления местным властям полной свободы действий в области реорганизации школьной системы. Исследовательская группа не смогла самостоятельно обследовать маленькие, отдаленные школы в районах с уменьшающимся числом учеников, но, исходя из полученной информации, заключает, что реорганизация школьной сети необходима там, где этого требуют обстоятельства.

Что касается высших учебных заведений, то в связи с резким снижением государственного финансирования им также пришлось включиться в поиски других источников дохода. Во многих случаях это означает обращение к региональным властям, что может привести к более тесной связи между образовательным учреждением и экономикой региона, где оно расположено. Это также означает, что высшие учебные заведения обращаются к широкому спектру видов предпринимательской деятельности. Интересным явлением является создание на их базе подразделений, оказывающих краткосрочные образовательные услуги вне формально утвержденных университетских программ. Это выяснилось во время визитов экспертов ОЭСР в ходе инспектирования центров переподготовки российских офицеров созданных в рамках программы TACIS Европейской комиссии. В Краснодаре, например, Кубанский государственный университет создает то, что можно назвать "параллельным университетом", способным оказывать широкий спектр образовательных услуг, чутко реагируя на текущие нужды администрации, школ и предприятий Краснодарского края. Переподготовка российских офицеров - всего лишь одна из его предпринимательских операций. Получив в рамках программы TACIS помощь ЕЭС в закупке оборудования (компьютеров) и специальной подготовке специалистов, университет может использовать эти преимущества, чтобы обслуживать других клиентов, получая дополнительный доход. Вышеупомянутый "университет при университете" имеет и другие преимущества. Он может нанимать преподавателей по краткосрочным контрактам и платить им по существенно более низким ставкам заработной платы, чем постоянным сотрудникам. В некоторых случаях, где требования к результату обучения минимальны, университет имеет возможность за соответствующую плату "проводить" студентов через факультеты, не неся даже самой элементарной ответственности за обучение (даже не требуя, чтобы они посещали лекции и получили подготовку, за которую было заплачено. В этом случае было очевидно, что "учебный" центр при университете обладает потенциалом, чтобы успешно конкурировать с самим университетом и даже вытеснить его, благодаря способности реагировать на быстро меняющиеся нужды региона. Как ни странно, директор центра, кажется, очень стремился к тому, чтобы продублировать в своем инновационном по сути учреждении административную и кадровую структуру традиционного университета.

Одна из проблем, стоящих перед Российскими высшими учебными заведениями заключается в том, что они не обладают достаточной гибкостью для того, чтобы перестраивать свои традиционные факультеты, реагируя на новые потребности в специалистах. Хотя спрос сместился в сторону дисциплин и профессий, связанных с трансформацией экономики (бизнес, юриспруденция, гуманитарные предметы - в особенности иностранные языки), университетам пришлось сохранить те факультеты, спрос на выпускников которых падает (например, физические). В каком-то смысле они выиграли от того, что часть их работников ушла на частные предприятия и, возможно, были избавлены от необходимости сокращения штатов на непопулярных факультетах, однако у этого процесса есть и отрицательные последствия.

В долгосрочном плане России выгодно создавать системы финансирования и управления, дающие вузам возможность получать доходы из негосударственных источников, помогающие им выполнять их главную задачу. Это потребует создания новых форм управления, отличных от тех, которые были приняты во время реформ конца 1980 годов. Как отмечалось раньше в этом обзоре, ректоры, чьи выборы и полномочия зависят в основном от одобрения их подчиненных, находятся в невыгодной позиции для принятия тех трудных решений, которые необходимы, чтобы российские вузы могли выполнять свою миссию.

Пока неясно, сможет ли столь отдаленное от вузовских будней ведомство, как Государственный комитет по высшему образованию (в настоящее время вошел в состав Министерства общего и профессионального образования) осуществлять внешнее руководство, ограничивать (иногда прибегая к запретам) предпринимательские инициативы вузов и направлять их в сторону повышения качества образования. Особенно важно для российского государства то, чтобы эти предпринимательские инициативы, в конечном счете, служили достижению основных целей общества: обеспечению равного доступа к образованию, росту знаний и навыков населения, которые позволят ему жить в конкурентной глобальной рыночной экономике и в демократической политической системе.

На исследовательскую группу произвели впечатление инициативы различных российских образовательных учреждений, направленные на установление связей с международными организациями и институтами. У такого партнерства большие возможности. Возникли полезные связи между университетами, значительные совместные проекты предприняты в таких областях, как подготовка администраторов, повышение квалификации учителей без отрыва от производства, составление учебных планов, оценка результатов образования и отдельных образовательных учреждений, заочное образование и образовательные технологии. Исследовательская группа поддерживает эти совместные начинания. Когда они хорошо продуманы, осуществляются по четкому плану и временному графику, когда ясно сформулированы общие цели, они могут принести ценные результаты. В этом случае необходимы механизмы, которые помогут распространить эти результаты на другие области применения. Постоянная, точно нацеленная поддержка реформ в системе образования со стороны мирового сообщества должна содействовать модернизации образования, повышению его эффективности.

Здесь следует упомянуть ряд дополнительных проблем, связанных с эффективностью образования. Существует, например, много различных типов школ. Это расширяет возможность выбора для учеников и может помочь удовлетворить потребности рынка, но также может сделать систему менее гибкой, если переход из школ одного типа в школы другого типа будет затруднен. Это может привести к удлинению срока учебы для тех, кому понадобится, наверстывая упущенное, изучать дополнительные предметы или повторно проходить часть программы.

Существует также много высоко специализированных школ. Вследствие этого расстояние от дома до школы для многих учеников возрастает. Его можно было бы сократить, если бы ближайшая школа предлагала более общую программу. Сегодня же, если ученика не устраивает специализация ближайшей школы, ему возможно, придется, далеко ездить. Существуют и школы, предлагающие ограниченный набор специализаций, иногда совершенно не связанных между собой (например, одна и та же школа может обучать сельскохозяйственному труду, сварочным работам, шитью и банковскому делу). При наборе таких разнородных специализаций невозможно достичь экономии на масштабе. Это делает чрезвычайно важными партнерские отношения и различные формы сотрудничества между школами.

Количество учеников на каждого учителя в России гораздо меньше, чем в странах ОЭСР, что является благоприятным фактором. в посещенных нами регионах этот показатель варьировался от 8 до 16 учеников на одного учителя. Как правило, предпочтение отдается небольшим классам, поскольку, как уже было сказано, считается, что они позволяют обеспечить более высокое качество образования. Данный показатель увеличивается также благодаря тенденции к углублению специализации среди учителей. Например, в начальных классах можно обнаружить специальных учителей драматического искусства, танцев, труда, рисования и шитья, у каждого из которых есть свой кабинет. Для учеников это, вероятно, замечательно, но в условиях сильных бюджетных ограничений такое решение нельзя назвать наиболее эффективным. Конечно, поддерживать занятость учителей, обеспечивать их работой, социальным статусом и некоторым доходом очень важно с социальной и политической точки зрения. Однако относительно избыточное предложение учителей на рынке труда несомненно окажет негативное влияние на средний уровень их зарплаты.

Другой источник излишних затрат связан с процессом поступления в высшие учебные заведения. Ученики сдают две серии экзаменов: вначале выпускные экзамены за среднюю школу, которые дают возможность поступать в вузы, а затем приемные экзамены, которые устраивают вузы для того, чтобы отобрать лучших абитуриентов. Хотя в пользу этой двойной системы можно, вероятно, привести разумные аргументы, она является тяжелой нагрузкой на учеников и весьма сомнительна с точки зрения эффективности всей образовательной системы.

Более эффективному использованию ресурсов образовательной системы должна способствовать система смен. Она позволит оптимально использовать школьные здания, оборудования и учебные материалы. Кроме того, она позволит некоторым учителям увеличить свои доходы, а ученикам - выбрать удобное для себя время обучения, что важно, если они совмещают учебу с работой.

В целом, повышению эффективности работы образовательной системы уделяется недостаточно внимания. При ограниченном бюджете необходимо серьезно рассмотреть возможность сокращения расходов. Это вовсе не обязательно приведет к снижению качества образования, но заставит прекратить расточительство. Возрастающее давление бюджетных ограничений может привести к поспешному решению отказаться от некоторых образовательных услуг, тогда как необходимо обсудить возможности экономии в образовательной системе в целом. Теперь же часто бывает так, что хорошие программы приносятся в жертву, в то время как худшие сохраняются, так как не учитываются соображения эффективности. Главным приоритетом должно быть поощрение инноваций и приспособления к новым условиям: лишать фондов следует только те учреждения, которые оказываются неспособны к адаптации. Качественное и финансовое оздоровление образовательной системы России потребует обсудить результативность и эффективность затрат на всех ее уровнях. Важнейший вопрос состоит в том, будет ли система жизнеспособной в долгосрочном аспекте, можно ли будет поддерживать существующие образовательные программы.

Хотя перед образованием в новой России были поставлены увлекательные новые цели, следует признать: опыт переходной эпохи свидетельствует о том, что в данной области произошел и некоторый регресс. Высокая мотивация учителей, желание родителей вкладывать средства в образование своих детей, умение администраторов находить решение в чрезвычайных и быстро меняющихся ситуациях, - эти ключевые факторы позволили образовательной системе выжить и на некоторых участках достичь продвижения вперед. Сегодня необходимо предпринять меры, гарантирующие лучшее будущее. Образование зависит от общего экономического развития, но и само является предпосылкой исправно функционирующей экономики. России еще предстоит найти свою нишу на мировом рынке. Это стратегическое решение одновременно и в равной степени затронет и экономику, и образование. Но главные решения, определяющие будущее образования, должны быть приняты вне образовательной сферы. В первую очередь, речь идет о налоговой политике. Сокращение налогового бремени представляется настоятельным императивом, в особенности потому что собираемость налогов сокращается с ростом налоговых ставок. Столь же важно увеличить долю налоговых поступлений, идущую в региональные и местные бюджеты, поскольку местные администраторы непосредственно ощущают местные проблемы и могут реагировать на них более адекватно. Ирония судьбы состоит в том, что единству России угрожает скорее финансовая централизация чем противоположный процесс. В настоящее время Россия стоит перед важной дилеммой: она пытается сохранить высокоразвитую образовательную инфраструктуру и некоторые ее сильные стороны, унаследованные от старого режима, и в то же время стремится проводить новую политику, отвечающую требованиям построения нового общества. Эту историческую задачу приходится решать в условиях острого финансового кризиса.

Меры, направленные на совершенствование российской системы образования, имеют разный временной горизонт (краткосрочный и долгосрочный). Наиболее важной задачей сегодня является сохранение потенциала российского образования до того момента, когда станет возможным его значительное совершенствование. Тем временем необходимо определить приоритеты среди многочисленных направлений образовательных реформ. Не все перемены требуют значительного финансирования. Повышение эффективности затрат на образование, реструктуризация, улучшение управления и некоторые важные меры, описанные в этой главе и в докладе в целом могут способствовать сохранению потенциала образовательной системы и проложить путь в будущее. Великая страна приняла историческое решение, избрав новое направление своего развития. Реализация целей, поставленных перед реформой образования, потребует времени и более благоприятных экономических условий. Российская Федерация избрала трудный путь. Важно, чтобы ее продвижение по этому пути было тщательно проанализировано, чтобы на основании этого анализа были поставлены четкие ориентиры на будущее, чтобы высокий моральный дух и преданность своему делу тех, кто осуществляет перемены, сохранились и были дополнены улучшением экономических условий.

Не подлежит сомнению, что трудность финансирования желаемых образовательных реформ является одной из главных проблем, стоящих перед российским правительством, и панацеи для ее решения не существует. Надо надеяться, что в долгосрочном аспекте оживление экономики создаст более благоприятные условия для финансирования системы образования. Но и сейчас можно предпринять шаги по улучшению ситуации. На самом деле образование не только зависит от общего экономического развития, но и само является предпосылкой успешно функционирующей экономики. Образование должно стать общегосударственным приоритетом, государство должно расходовать на него больше средств. Экономической системе нужно серьезно пересмотреть как размер налогов, так и своевременную их выплату. Расходы на образование должны быть более обоснованными, а способ их оплаты - менее бюрократическими. Процесс децентрализации сдерживается тем обстоятельством, что децентрализация финансовых компетенций не сопровождается увеличением ответственности на децентрализованном уровне. Следует пересмотреть использование региональных образовательных налогов. Следует предпринять переоценку расходов на различные сферы образования с учетом эффективности затрат и улучшения качества. Ниже изложены рекомендации исследовательской группы в области усовершенствования системы финансирования образовательной системы:

• Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить больший финансовый приоритет сфере образования, поскольку нынешний уровень предоставления образовательных услуг, а также ключевые будущие направления развития системы находятся под угрозой.
• Закон об образовании от 1992 года (с поправками, внесенными в январе 1996 г.) не обеспечил достаточной децентрализации финансовых ресурсов, соответствующей возрастанию ответственности региональных и местных органов власти. Это привело к неопределенности бюджетного процесса и необоснованным региональным различиям. Федеральным властям необходимо сформулировать ясную стратегию ускорения децентрализации, связав децентрализацию бюджета с децентрализацией ответственности.
• Существующие в настоящее время бюджетные трансферты - с федерального уровня на региональной, с регионального - на городской и районный и со всех уровней - школам не являются полностью прозрачными и продолжают зависеть от "исторического" т.е. прошлого уровня финансирования. Это приводит к консервации существующих структур и не создает стимулов для инноваций и улучшения качества образования. Введение новых принципов финансирования, основанных на определенных формулах могло бы увеличить прозрачность и подотчетность в рамках бюджетной системы.

• Повышение налоговых ставок сопровождается снижением собираемости налогов. Необходимо сократить налоговое бремя, но повысить собираемость.
• Существующее налоговое законодательство должно быть изменено, чтобы предприниматели имели стимулы поддерживать образование и профессиональную подготовку, в особенности профтехобразование, преподавание иностранных языков и гражданское образование.

• Недостаточное внимание уделялось до сих пор повышению эффективности, включая проблемы финансовой осуществимости различных программ. В результате вместо поддержки инноваций сохранялись существующие программы, независимо от их эффективности. Качественное и финансовое оздоровление образовательной системы России потребует обсудить результативность и эффективность затрат на всех ее уровнях.
• Все посещенные группой регионы имеют образовательный налог на фонд зарплаты или прибыли предприятий. Это создает возможность финансировать обычные образовательные расходы или инновационную деятельность. Существенная часть этих средств должна быть использована как стимул для инноваций и осуществления целевых образовательных программ, в то время как "обычные" расходы следует финансировать из других источников.
• Следует поощрить школы и вузы продолжить свои усилия по привлечению альтернативных источников финансирования помимо государственных. Однако важно, чтобы от этого не пострадали школы в наиболее бедных регионах.
• В данном докладе обозначены несколько сфер, в которых существует расточительное расходование средств. Исследовательская группа призывает принять законодательные меры, чтобы сэкономить ресурсы и повысить эффективность.
• Меры, принятые российскими властями в соответствии с рекомендациями, сделанными в этом докладе, будут способствовать усилению международной помощи Российской Федерации, которая в это трудное время стремится достичь лучшего образования для своих граждан.

Вверх