ВВЕДЕНИЕ

Общий контекст

Российская Федерация переживает глубокие политические, экономические и социальные преобразования. Этот опыт имеет огромное историческое значение, поскольку страна осуществляет переход от тоталитарной политической системы с государственной экономикой и централизованным управлением к плюралистическому, демократическому обществу с более открытой экономикой рыночного характера. Этот переход осуществляется уже в течении 11 лет с начала политики перестройки, инициированной Михаилом Горбачевым. Последние годы проходили в обстановке политической неопределенности и потрясений, включавших в том числе распад Советского Союза, а также в условиях непрерывных политических реформ, которые кардинально изменили сами основания общества. Эти политические и экономические преобразования существенно ускорились после 1991 года. Общество с мужественностью и решительностью устремилось навстречу демократии и рыночной экономике, невзирая на большие экономические трудности, возникающие на его пути.

Российская Федерация расположена на обширной территории более чем 17 млн. кв. км. с большим разнообразием географических, природных и климатических условий, огромным запасом природных ресурсов и экономическим потенциалом. Его население составляет 150 млн. человек в число которых входит большое количество национальных меньшинств, говорящих на более чем 80 языках. Федерация состоит из 89 субъектов, т.е. региональных образований в форме республик, областей и краев, каждое из которых обладает собственной региональной культурой и самоидентификацией, но все они являются частью большого целого. Правительство Федерации стремится сохранить единство всей России. Общенациональные характеристики описаны в определенных статьях конституции, это прежде всего преобладающий язык, которым является русский, и такие национальные символы, как флаг и гимн. Россия имеет огромные достижения в области культуры: литературы, музыки, танца, живописи, архитектуры; ее выдающиеся научные и технические достижения и спортивные успехи являются великим общим наследием всех россиян.

Образование считается мощной силой в сохранении федерального единства и в построении новой России с иными политическими, экономическими, социальными ценностями. Образование стремится гармонизировать национальные цели и региональные потребности, давая возможность гражданам гордиться своей национальной и региональной принадлежностью и испытывать ответственность за формирование будущего общества. Реформа образования необходима для успеха перехода к новому обществу. Малые и большие предприятия, современное сельское хозяйство, федеральные и местные органы власти, политические организации - все нуждаются в квалифицированных кадрах, обладающих умениями, позволяющими им работать и жить в новых социальных и экономических условиях. Российское общество ставит перед собой важную цель: обеспечить своим гражданам образовательную систему, которая поможет им справиться с трудностями перехода к новому демократическому обществу.

Анализируя цели и средства осуществления эволюционных изменений в образовании, необходимо принимать во внимание широкий экономический контекст, который в настоящий момент можно охарактеризовать как непредсказуемый и неопределенный. Статистические данные, полученные в ходе Экономического обзора Российской Федерации, в настоящий момент осуществляемого ОЭСР, показывают продолжающийся спад валового национального продукта, который в 1996 году снизился на 6%, но снижающиеся темпы инфляции с 840% в 1993 году до 22% в 1996 году. В 1997 году проект бюджета предполагает как снижение падения валового национального продукта до 3.3% в год, так и снижение скорости инфляции до 10% в год. Но несмотря на эти улучшения, экономические потрясения продолжаются. Тенденция падения валового национального продукта сопровождаются ростом зарегистрированной безработицы, которая по данным МОТ составляет сейчас 9%. Однако официальная статистика безработицы не отслеживает тенденций частичной занятости и продуктивной вознаграждаемой вовлеченности в деятельность за пределами официального рынка труда. Процентные ставки остаются высокими и около 500 банков продолжают нести потери. Налоги не поступают вовремя из-за трудностей с их сборами, хотя в этом плане ожидаются положительные сдвиги, как только будет реализован комплекс мер, намеченных в конце 1996 года.

В этот период перехода к рыночной экономике, подобной той, которая существует в странах ОЭСР, положение предприятий местной промышленности, как государственных, так и частных, как имеющих, так и не имеющих зарубежных партнеров, остается неопределенным. Зарубежные инвестиции увеличились и продолжают расти и должны сыграть серьезную роль в поддержке процесса перехода. Однако трудности на пути этого перехода очевидны. Рамки управления и особенно взгляды и привычки как руководителей предприятий, так и рабочих, основаны на предыдущем опыте и правилах командной экономики. Существует большой черный рынок вне пределов официальной экономики, где покупатели и продавцы встречаются в условиях нерегулируемого рынка товаров и услуг. Условия для реализации эффективных и свободных рыночных функций, для которых необходим минимальный уровень гласности и информации, возможности для установления и укрепления контактов, включая контрактную систему, оговаривающую согласованные условия найма на работу, пока еще только создаются. Кроме того, существует высокая степень неуверенности в скорости и характере экономического развития, поэтому каждое решение относительно того, какие услуги и продукты поставлять, в каких объемах и с помощью каких кадров и средств, является рискованным.

Такая ситуация затрудняет выработку стратегии развития человеческих ресурсов. Сигналы рынка, определяющие это развитие носят несбалансированный, если не неопределенный характер. Бывшие государственные предприятия не располагают достаточными ресурсами, для того чтобы вкладывать их в переподготовку кадров, и делают это крайне неохотно, учитывая что переподготовленный персонал может в любой момент оставить фирму. Существующие преимущества на международном рынке труда заключаются в том, что налицо умелая, но сравнительно дешевая рабочая сила, и это преимущество, как и наличие дешевых природных ресурсов продолжает эксплуатироваться как местными предприятиями, так и зарубежными инвесторами. В этом отношении влияние совместных предприятий на развитие новых квалификационных профилей национальных \ региональных \ местных трудовых ресурсов и на реформу местного образования и подготовки оказывается неоднозначным. Часто деятельность таких предприятий включает в себя элементы подготовки, но эта подготовка мало связана с местной системой образования и подготовки и никак на нее не влияет. Более того, совместные предприятия эксплуатируют относительные преимущества местного рынка, такие как низкие цены, наличие дешевого сырья, способами, которые требуют определенного распределения умений. Задачи долгосрочного развития строятся на эволюции состава экономической деятельности и, следовательно, требуют развития другого рода умений. Стратегия образовательной реформы и развития должна принимать во внимание потребности и возможности совместных предприятий, но эта стратегия также должна предусмотреть, чтобы подготовка на базе совместных предприятий не подменяла и не вытесняла существующую систему образования.

В то же время, как будет показано ниже, вследствие политических перемен связи школ и предприятий разрушились, а новые формы связей, присущие переходному периоду, еще не созданы. Некоторые школы (ПТУ) стремятся адаптировать свои программы и возможности к требованиям новых секторов экономики, число малых, частных поставщиков образования растет. По представлениям тех, кто оплачивает их услуги, они гибко реагируют на потребности рынка труда, где высок спрос на такие профессиональные навыки, как компьютерная грамотность, иностранные языки, управление и маркетинг.

Все эти обстоятельства предполагают достаточно широкий подход к развитию человеческих ресурсов, который основывается на необходимости поощрения приобретению гибких, адаптивных знаний, умений и отношений всеми молодыми людьми и делает акцент на самоопределении и способности самостоятельно учиться. Именно такие, легко переносимые из одной сферы в другую умения и компетенции послужат надежной базой для выработки и совершенствования специальных умений и соответственно дадут возможность обучаемым выполнять новые задачи и обязанности по мере того как структура и содержание их работы в ходе перестройки будет меняться.

Команда авторов обзора хотела бы прежде всего выразить восхищение большими образовательными достижениями, унаследованными новой Россией, такими как, например, высокий уровень грамотности. Сейчас Российской Федерации предстоит нелегкая задача сохранить сильные стороны прежней образовательной системы, создавая в то же время новые структуры и процессы, необходимые для будущего. Эта задача особенно трудна потому, что так много других социальных структур проходит через процесс преобразования и реформ одновременно. Решая эту задачу, Российская Федерация сможет опираться на ум, преданность и мудрость своих граждан и на поддержку международного сообщества. Во время подготовки обзора команда авторов неоднократно выражала восхищение искренностью, целеустремленностью и стремлением к переменам большей части работников образования, с которыми приходилось встречаться во время визитов в территории. Поэтому, хотя перед образованием стоят реальные и суровые проблемы, есть основания для с оптимизмом считать, что трудности будут преодолены и что образование будет оставаться важным ресурсом развития общества и его граждан для их подготовки к жизни в новом столетии.

Три визита позволили членам команды авторов обзора посетить многие города, государственные и частные образовательные учреждения и познакомиться с большим количеством политических деятелей и работников управления образованием федерального, регионального и местного уровней, руководителей учреждений и преподавателей всех уровней образования, учащихся и их родителей. Команда авторов обзора находится в долгу у российских коллег, с которыми она работала, за то понимание системы, которое ей удалось выработать, она хотела бы выразить свою благодарность всем интервьюированным за их вежливость, сотрудничество и щедрое предоставление личного времени. Гостеприимство, теплый прием и культурная программа, которую предоставили многие организации, оставили глубокий след в наших душах и дали прекрасное представление о богатстве традиций и культуры России. За организацию эффективной и напряженной программы, связанной со сложными разъездами, эксперты благодпарны сотрудникам российского Министерства, работавшим в сотрудничестве с Секретариатом ОЭСР. Команда выражает особую признательность авторам Базового доклада "Реформа образования в новой России", подготовленного Заместителем Министра Болотовым и членами его редакционной группы. Членам команды очень пригодились справочные материалы: статьи и доклады по проблемам российского образования, которые были им предоставлены.

С самого начала работы у команды авторов обзора установились партнерские отношения с российскими коллегами, которые конструктивно помогали им, когда они сражались с увлекательной, но сложной задачей анализа крупнейшей реформы образовательной системы в период больших политических и экономических перемен. Успех этой реформы имеет огромное значение для будущего благосостояния российского общества, но он также очень важен и для международного сообщества. Международная солидарность с реформой образования в России может сыграть принципиальную роль. Команда авторов обзора была поражена размахом предпринимаемой реформы и пониманием срочности мер, необходимых для ее выполнения. Приходится преодолевать большие препятствия, но есть и на что опереться: прежде всего это качество кадрового состава, работающего в Российской образовательной системе и те надежды, которые возлагают педагоги на создание лучшей России для нынешнего и будущего поколений через образование. Единодушное желание команды авторов обзора заключается в том, чтобы этот обзор помог им реализовать свои мечты.

Команде авторов обзора предложили сделать анализ ключевых аспектов образовательной политики и практики ,которые разрабатываются и реализуются в этот переходный период: целей образования в переходный период, управления и руководства, эффективности обучения, включая проблемы содержания образования и оценки, профессионально-технического образования и подготовки, подготовки учителей и условий их работы и финансирования образования. Хотя проблемы высшего образования и анализируются в главе 3, этот сектор в обзоре специально не рассматривался. По мнению членов команды проблемы высшего образования настолько специфичны, что они заслуживают специального обзора, работа над которым начнется в 1998 году.

Ключевая роль образовательной системы заключается в обеспечении высококачественного преподавания и обучения. Приоритетом системы должно являться сбалансированное развитие учащихся всех возрастов. Благосостояние общества зависит от качества образования его членов. Выполняя свою задачу, команда авторов обзора твердо придерживалась этих позиций. Она надеялась, что ее внимание к проблемам структуры и управления приведет к усовершенствованиям, которые помогут лучше удовлетворить потребности российских граждан.

Обзор анализирует проблемы логическим и последовательным образом, в результате чего команда надеется получить целостный анализ всей системы. Первая глава рассматривает цели образования, поставленные в эту новую эпоху российской истории. Глава 2 рассматривает планы перестройки управления и руководства образовательной системой. Особенно подробно в ней анализируется политика децентрализации и отношения между уровнями управления: федеральным, региональным, муниципальным и институциональным. В ней привлекается внимание к необходимости совершенствования сбора статистических данных и лучшего освещения работы системы. В главе 3 анализируются формы образования и способы отслеживания продвижения учащихся по системе, при этом задачей является обеспечение равенства возможностей в образовании. Это естественным образом подводит к анализу политики в области содержания образования, эффективности работы школы и результатов образования - ключевых проблем процесса образования (см. Главу 4). Особое внимание уделяется образовательным стандартам и их оценке. Традиционно профессионально-техническое образование и подготовка играли важную роль в российской системе образования, и Глава 5 рассматривает проблемы, стоящие в этом секторе и способы наилучшей организации профессионально-технического образования.

Для того чтобы цели развития образования и новая политика в области содержания образования, методики и оценки результатов во всех секторах школьной системы могли быть реализованы, свою ключевую роль должны сыграть преподаватели. Поэтому Глава 6 посвящена подбору, образованию и подготовке, и условиям работы учителей в современной России. На достижение всех широкомасштабных целей и планов в области образования необходимо соответствующее финансирование, а финансовые проблемы являются самыми сложными для россиян в этот переходный период. Соответственно Глава 7 посвящена проблемам финансирования образования. Вопросы развития человеческих ресурсов рассматриваются во всех главах обзора. И это еще раз подчеркивает, что задача развития человеческих ресурсов является ведущим принципом всех трансформаций в образовании.

Анализируя и обсуждая различные проблемы, команда авторов обзора учитывала экономический, политический и социальный контекст сложной повестки дня современной реформы. Рекомендации команды авторов по поводу возможных усовершенствований разбросаны по тексту всех глав, но наиболее значительные из них приводятся в конце каждой главы. В заключении ряд рекомендаций в области стратегии сводятся в единую картину (Глава 8). Авторы стремились укоренить свои рекомендации в конкретной исторической реальности, и в значительной мере они концентрировались на способах и путях более эффективного достижения целей, поставленных перед системой, поэтому они избегали новых кардинальных и радикальных предложений. Скорее они надеялись что их анализ поможет российским руководителям глубже понять проблемы и наметить новые направления действий, а также они стремились предложить практические способы решения некоторых проблем. Команда авторов обзора осознает, что некоторые ее рекомендации совпадают с взглядом на эти вопросы Российских экспертов и с действиями, которые они уже производят. Там где это происходит, такое совпадение взглядов может только усилить процесс реформ. Нашей главной заботой было то, чтобы принимались правильные политические решения, чтобы путь реформ был тщательно выверен и чтобы для успешного продвижения по этому пути в распоряжении реформаторов были самые лучшие советы.

Природа этого документа такова, что он не анализирует проделанный путь, скорее он фокусируется на том, что еще предстоит реализовать. Однако общее мнение членов команды таково: работая в крайне тяжелых условиях система образования Российской Федерации по-прежнему имеет право гордиться своими достижениями. И все же умение увидеть необходимость совершенствования является главной характеристикой зрелой системы, поэтому наши комментарии мы предлагаем в духе коллегиальной поддержки, для того чтобы еще больше укрепить систему российского образования и улучшить жизнь общества и его членов в будущем.

Вверх