А.М.Лавров

ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА РЕГИОНОВ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМ

Принятием закона "О федеральном бюджете на 2001 год" в основном завершилась реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Ее главной целью было создания нового механизма финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В целом данная задача решена, однако в рамках намечающейся на 2002-2004 гг. более радикальной реформы межбюджетных отношений и региональных финансов необходимо дальнейшее развитие системы финансовой помощи субъектам Федерации.

Необходимость реформы 1999-2001 гг.

До 1991 года сбалансированность территориальных бюджетов достигалась в основном за счет дифференциации нормативов отчислений от доходных источников (главным образом, налога с оборота). При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом "от достигнутого" с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение "расчетного дефицита". Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровне отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

В 1991-1993 гг., в условиях стихийной децентрализации, бюджетное выравнивание проводилось частично за счет дифференциации нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего, НДС), частично - за счет резко возросшей прямой финансовой помощи из федерального бюджета, распределяемой по индивидуальным договоренностям. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

В результате проведенной в конце 1993 г. - начале 1994 г. реформы межбюджетных отношений для подавляющего большинства субъектов Федерации были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев. Тем самым было положено начало применению общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Это несколько улучшило ситуацию, однако в целом проведенная реформа оказалась, во-первых, недостаточно последовательной и, во-вторых, методологически уязвимой.

Методика распределения трансфертов по-прежнему предусматривала прямое сопоставление расходов и доходов, которые к тому же определялись на основе отчетных данных со сложной и недостаточно прозрачной процедурой их пересчета в "условия планового года". Распределение трансфертов не опиралось на четкие критерии и не создавало стимулов для региональных властей сокращать нерациональные расходы и повышать собираемость налогов. При проведении расчетов и их рассмотрении в Государственной Думе имелись возможности для индивидуальной корректировки распределения трансфертов.

Будучи на порядок более прогрессивным, чем советская и "ранняя российская" практика, применявшийся в 1994-1998 гг. механизм трансфертов не был доведен до своего логического завершения - полностью формализованной, объективной и прозрачной системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, выдерживающей "жесткие" бюджетные ограничения.

                        Новая методика распределения трансфертов ФФПР

В одобренной в 1998 году Правительством Российской Федерации (постановление № 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 году были определены основные элементы нового механизма распределения трансфертов ФФПР.

            Как и предполагалось, переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 г. (табл. 1). 

Таблица 1.           Формирование новой методики трансфертов ФФПР в 1999-2001 гг.

            Главная цель распределения трансфертов - повысить возможности субъектов Российской Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым - обеспечить выравнивание, на максимально высоком уровне, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям (принцип "территориальной справедливости"). Одновременно должны быть созданы и поддерживаться стимулы для формирования заинтересованности региональных и местных властей в экономическом развитии территорий (принцип "экономической эффективности"), проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики (принцип "бюджетной ответственности"), устранения и предотвращения политических конфликтов вокруг распределения финансовой помощи (принцип "политической консолидации").

            Методика распределения трансфертов ФФПР на 2001 год в основном отвечает этим требованиям [1] .

Единственный критерий распределения трансфертов - уровень реальной обеспеченности, т.е. удельный (в расчете на душу населения) налоговый потенциал региона с учетом факторов и условий, ведущих к удорожанию (удешевлению) стоимости сопоставимого (стандартного) набора бюджетных услуг. Первая часть трансфертов (80% ФФПР) распределяется пропорционально отставанию от среднероссийкого уровня бюджетной обеспеченности, вторая часть (20% ФФПР) - так, чтобы повысить обеспеченность наименее развитых регионов до определенного, гарантированного для всех уровня.

Реализация данного критерия выравнивания на 2001 год показана на рис. 1. После распределения трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантируется как минимум 77-процентная (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность, бюджетная обеспеченность наименее доходных регионов возрастает в 4-6 раз, существенно возрастает обеспеченность регионов с реальными доходами ниже среднего по России уровня, разрыв между 5 наиболее и 5 наименее обеспеченными регионами сокращается с 20,6 до 3,8 раза. Это максимальный результат, которого можно достичь при сложившемся уровне межрегиональных различий, размере ФФПР и принятых пропорциях его разделения между первой и второй частями

Экономическая эффективность обеспечивается, как минимум, двумя способами. Во-первых, как видно из рис. 1, ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов. Во-вторых, для "среднедотационных" регионов (т.е. получающих только первую часть трансфертов) повышение собственных доходов не приводит аналогичному снижению трансфертов, а падение собственных доходов не полностью компенсируется трансфертами.

Бюджетная ответственность достигается принципиальным отказом от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах. Если распределять трансферты по отчетным данным, то больше средств получит тот, кто больше утаит доходов, "покажет" больше расходов и вообще лучше умеет "согласовывать" исходные данные. В результате объективно появляется заинтересованность в занижении доходов, переводу их во внебюджетные фонды, необоснованном предоставлении льгот, завышении расходов, накоплению долгов, искажению бюджетной отчетности и т.д. Для противодействия этой практике необходимо сопоставлять налоговый потенциал и расходные потребности регионов на основе объективных и проверяемых (в том числе - чисто статистическими методами) показателей, как в можно в меньшей степени контролируемых получателями финансовой помощи.

В новой методике трансфертов для оценки налогового потенциала используется индекс налогового потенциала (ИНП), основанный на показателе валового регионального продукта, скорректированного на особенности отраслевой структуры экономики регионов. Будучи независимым от налоговой политики и налоговых усилий региональных и местных властей, ИНП в то же время статически взаимосвязан с фактическими налоговыми поступлениями в бюджеты регионов (рис. 2).

Расходные потребности регионов оцениваются индексом бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Его значение определяется 15 параметрами, которые можно разбить на 2 группы: 1) показатели, характеризующие структуру населения субъектов Федерации (численность детей, школьников, лиц с доходами ниже прожиточного минимума и т.д.) и 2) показатели, характеризующие стоимость единицы бюджетных услуг (районные коэффициенты к заработной плате, уровень цен, коммунальные и энергетические тарифы, плотность транспортной сети и т.д.). Все они либо официально публикуются Госкомстатом России, либо утверждены правовыми актами федерального уровня, что обеспечивает их независимость от региональных властей и создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов.

Основные характеристики и принципы, заложенные в принятой на 2001 год методике распределения трансфертов, позволяют утверждать, что поставленная в Концепции реформирования межбюджетных отношений задача создания нового механизма бюджетного выравнивания в основном решена.

Перспективы реформ на период до 2005 г.

ФФПР и в перспективе должен сохранить свою роль в качестве "несущей конструкции" системы финансовой помощи субъектам Федерации - как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии методологической базы, исходных данных и техники расчетов. Хотя внедренная в 1999-2001 гг. методика распределения трансфертов ФФПР по ряду позиций нуждается в совершенствовании, в целом она представляет собой вполне работоспособный и достаточно эффективный механизм, основные элементы которого могут быть закреплены в бюджетном законодательстве (Бюджетном кодексе) на ближайшие 3-5 лет.

В то же время ФФПР должен быть дополнен другими каналами предоставления регионам финансовой помощи.

В 2001 году создан один из таких каналов - Фонд компенсаций. Его цель - финансовое обеспечение "федеральных мандатов", т.е. обязательств (в основном перед населением), возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными социальными законами. Средства Фонда компенсаций (субвенции) должны распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их финансовой обеспеченности, пропорционально размещению соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов, оцениваемых в рамках методики ФФПР). Первоначально планировалось, что в 2001 году через Фонд компенсаций (образованный за счет централизации 15% НДС и составлявший 70% объема ФФПР) будут финансироваться 3 самых крупных федеральных мандата - пособия на детей, законы "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В ходе прохождения проекта бюджета через Государственную Думу из Фонда был исключен самый крупный федеральный мандат - закон "О ветеранах", а размер Фонда уменьшен более чем в 2 раза.

Тем не менее, первый, наиболее трудный шаг в формировании принципиально нового элемента системы финансовой поддержки регионов сделан. В дальнейшем представляется целесообразным включить в состав Фонда компенсаций остающиеся прямые федеральные мандаты социального характера (прежде всего, закон "О ветеранах" и льготы пострадавшим от радиации). Одновременно следует расширить полномочия субъектов Федерации по определению уровня и форм социальной поддержки населения с тем, чтобы региональные власти имели возможность балансировать объем своих обязательств с предоставляемыми из Фонда компенсаций средствами. Кроме того, необходимо внести изменения в методику распределения субвенций так, чтобы повысить заинтересованность регионов в эффективном использовании выделяемых средств и свести к минимуму "борьбу" за субвенции. По мере реализации реформы социальной защиты населения (замена льгот адресными пособиями, критерии нуждаемости) средства Фонда компенсаций следует распределять в форме единой ("блоковой") субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями "рамочного" федерального закона), распределяемой между регионами пропорциональной численности населения (возможно, с корректировкой на средний уровень доходов).  

Промежуточное место между ФФПР (выравнивание обеспеченности по "собственным" расходам регионов) и Фондом компенсаций (финансирование федеральных мандатов) может занять Фонд со-финансирования социальных расходов (ФССР). Его цель - стимулирование регионов поддерживать определенный уровень финансирования наиболее значимых (с существенным внешним эффектом) расходов (образование, здравоохранение, культуру). Субсидии ФССР могут распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, однако уровень со-финансирования должен зависеть (по формуле) от бюджетной обеспеченности регионов (например, от 90% для наименее обеспеченных до 10% для наиболее обеспеченных регионов). Предоставление субсидий ФССР должно быть обусловлено выделение субъектом Федерации "своей" доли на финансирование соответствующих расходов, а в перспективе - поддержание определенного уровня качества предоставляемых услуг, проведение структурных реформ в соответствующих отраслях и т.д. Наряду с поддержкой приоритетных расходов, субсидии ФССР позволят перевести ежегодные индексации заработной платы в бюджетной сфере в состав финансируемых мандатов (даже минимальное со-финансирование, например, школьного образования из федерального бюджета на уровне 10% покрывает примерно 25% расходов на выплату заработной платы).  

ФФПР, Фонд компенсаций и ФССР образуют единую систему инструментов, позволяющую проводить любой тип политики бюджетного выравнивания. Общий объем текущей финансовой помощи субъектам Федерации, по нашему мнению, должен возрасти примерно в 2 раза и составлять не менее 2,5% ВВП (только в этом случае России приблизится к минимальному уровню, сложившемуся в федеративных государствах). Это диктуется резкими межрегиональными различиями в бюджетной обеспеченности, необходимостью финансового обеспечения достаточно крупных социальных мандатов (включая зарплату в бюджетной сфере), объективными ограничениями для децентрализации налоговых полномочий. Пропорции между предлагаемыми тремя фондами будут зависеть от разграничения расходных и налоговых полномочий и масштабов федеральных мандатов. Чем выше децентрализация бюджетной системы и автономия региональных властей (в том числе - за счет сокращения, вплоть до полной отмены, федеральных мандатов), тем больше оснований для перераспределения средств в пользу ФФПР. В ближайшие же 3-5 лет, когда, по всей видимости, будут сохраняться достаточно крупные федеральные мандаты, соотношение между ФФПР, Фондом компенсаций и ФСССР, по нашим оценкам, может быть близко к пропорции 50:30:20.  

Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации должны стать Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов. Оба они в 2000-2001 гг. имелись в составе федерального бюджета, однако реально пока не функционируют. Фонд регионального развития должен объединить средства, распыленные между многочисленными федеральными и региональными инвестиционными программами. Его цель - предоставление (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры. Возможно, в состав данного Фонда должны быть включены средства на поддержку дорожного хозяйства. Фонд развития региональных финансов, формируемый за счет займов МБРР, предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам будут иметь регионы (до 5-10 регионов ежегодно), прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ. В 2001 году планируется провести отбор регионов для первого транша (предварительный отбор прошли г.Санкт-Петербург, Белгородская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашская республика) и объявить тендер для второго транша планируемого займа МБРР.

За пределами предлагаемых 5 фондов останутся некоторые специальные формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам (дотации закрытым административно-территориальным образованиям). При этом в разделе федерального бюджета "Финансовая помощь бюджетам других уровней" не должно быть средств, не распределенных между регионами. Необходимо отменить такие формы финансовой помощи как бюджетные ссуды и средства, передаваемые по взаимным расчетам. Первые при необходимости могут быть заменены авансовыми трансфертами или средствами из специального резервного фонда (предоставляемых только тем субъектам Федерации, которые получат по объективным критериям статус региона, находящегося в финансовом кризисе, с существенными ограничением их самостоятельности в принятии решений); вторые - целевыми субвенциями или субсидиями, распределяемые через Фонд компенсаций, ФССР или Фонд регионального развития.

Данная система позволит субъектам Федерации самостоятельно рассчитывать для себя основной объем финансовой помощи, что благоприятно скажется как на бюджетном процессе на федеральном уровне, так и создании стимулов для проведения на местах более рациональной и ответственной бюджетной политики.

Вверх 

назад