ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ

Межбюджетные отношения в России:
необходимость налогово-бюджетной автономии
субнациональных властей

Алексей Лавров
Министерство финансов Российской Федерации*
Москва

Джон М. Литвак
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)*
Париж

Дуглас Сазерлэнд
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)*
Париж

Париж, Январь 2001

Изложенные в настоящей работе положения и выводы не обязательно совпадают с официальными позициями Министерства финансов Российской Федерации или Организации экономического сотрудничества и развития. 

Содержание

I) Введение

II) Межбюджетные отношения в России: современное состояние

III) Какой тип реформ необходим российскому бюджетному федерализму?

IV) Основные направления реформы межбюджетных отношений

А) Увеличение размеров федерального бюджета

Б) Автономия в расходах

В) Автономия в налоговой политике

Г) Финансовая ответственность и субнациональные заимствования

Д) Федеральные трансферты

Е) Автономия на местном уровне

V) Экономическая  программа российского правительства 2000 года и перспективы реформы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения в России:
необходимость налогово-бюджетной автономии
субнациональных властей

I) Введение

1.       В ряде исследований нынешнее состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации было определено в качестве серьезного препятствия на пути экономических реформ [1] .  Действующая система не создает должных стимулов для региональных и местных властей обеспечивать ответственное управление бюджетами и проводить экономическую политику по поддержке деловой активности, конкуренции и вновь возникающих частных предприятий. Это проявляется в неблагоприятном, по сравнению с многими другими странами с переходной экономикой, предпринимательском и инвестиционном климате, в том числе – в чрезмерно высоких издержках выхода на рынки, лицензиях, сборах, налогах и различных поборов. [2]   Для существенного улучшения этого климата необходимо изменить условия, в которых действуют региональные и местные власти и должностные лица. В этом состоит основная причина для проведения крупномасштабной реформы межбюджетных отношений, намеченной в новой экономической программе российского правительства (Программа…(2000)).

2.       В то время как России находится в преддверии этой реформы, в ряде недавних экономических и политико-экономических исследований по-новому были рассмотрены прежде общепризнанные взгляды и практический опыт в сфере бюджетного федерализма. Многие из сравнительно новых идей относятся именно к развивающимся или переходным экономикам, находящимся в процессе формирования рыночных институтов и одновременно стремящихся обеспечить устойчивую финансовую стабилизацию и экономический рост. Важное направление в этой литературе исходит из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом для формирования рыночной экономики и экономического роста (Weingast, (1995), Monitola, Qian, and Weingast, (1995)).  С другой стороны, в некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой (Tanzi (1995), Fukasaku and de Mello Jr. (1998),  Prud’homme (1995)). Относительные преимущества и недостатки децентрализации находятся в центре нынешних дискуссий и в России.  Что является более действенными средством против нерациональной экономической политики и «теневой» деятельности субнациональных органов власти – административное давление федерального центра или децентрализация? Недавние документы и инициативы российского правительства по вопросам экономических реформ содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению субнациональным властям большей автономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой регионов со стороны федерального центра, с другой. Действительно, эффективные реформы, скорее всего, должны представлять собой действия в обоих этих направлениях. Но как добиться их оптимального сочетания?

3.       В настоящей работе данный вопрос рассматривается в контексте нынешнего состояния бюджетного федерализма в России и оценки возможностей его реформирования с точки зрения теоретических представлений. Основной вывод состоит в том, что российская система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от «официальной», законодательно признанной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности российской экономики  требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности региональных администраций в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности субнациональных властей и одновременное повышение доли федерального бюджета в финансовых ресурсах, в особенности к кратко- и среднесрочной перспективе. Что касается долгосрочной стратегии, то она должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в региональных и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению субнациональными финансами,  упрочения макроэкономической стабильности и снижения социальной напряженности. Предложенная в настоящей работе стратегия реформы межбюджетных отношений базируется на рекомендациях более ранних исследований ОЭСР (OECD/ОЭСР, 2000b) и в основном соответствует общим направлениям, обозначенным в программе российского правительства (Программа…2000).

4.       В первой части работы дается краткое описание исходного состояния межбюджетных отношений в России, основанное как на прежних работах ОЭСР (2000b), так и более поздних данных.  В следующем разделе рассматриваются общие и теоретические вопросы бюджетной децентрализации применительно к России. Завершающая часть посвящена обсуждению возможных реформ и планов российского правительства в данной области.

II) Межбюджетные отношения в России: современное состояние

5.       Ведомственно-отраслевая иерархия советской системы управления практически не оставляла места для региональной и местной автономии.  Фактически все бюджетные доходы подлежали централизации и лишь затем распределялись в соответствии с общенациональной системой планирования. Субнациональные власти стали более активно участвовать в распределении и использовании финансовых ресурсов в 1980-е годы, когда роль отраслевых министерств несколько снизилась. Это процесс ускорился в 1990-е годы в результате начавшегося перехода к рыночной экономике, приведя к существенному перераспределению реальных полномочий в пользу региональных властей (субъектов Федерации). В основном эти сдвиги были не результатом каких-то реформ и целенаправленных изменений в федеральном законодательстве, а проявлением центробежных тенденций, связанных с ослаблением федерального центра и, соответственно, его неспособностью финансировать значительную часть прежних бюджетных обязательств. В этих крайне нестабильных условиях регионы успешно боролись, в рамках двухсторонних договоренностей и соглашений с федеральным центром, за все большую долю бюджетных доходов, в то время как федеральное правительство продолжало "сбрасывать" на места расходные обязательства.

6.       Официальное законодательство также изменялось, но в основном так, чтобы противодействовать этой "хаотичной децентрализации" и поставить региональные и местные финансы под более жесткий централизованный контроль. К  середине 1990-х гг. были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств, в значительной степени заменившие прежние индивидуальные двухсторонние соглашения. [3]   Однако официальное законодательство, с одной стороны, и реальная практика межбюджетных отношений, с другой, во многих отношениях до сих пор остаются весьма далекими друг от друга. Поэтому для анализа и оценки  сложившейся в России системы межбюджетных отношений необходимо четко различать два аспекта: как эта система отражена в законах и нормативных актах и как она функционирует на практике (более подробно этот вопрос и связанные с ним проблемы рассмотрены ОЭСР (OECD/ОЭСР,2000b)).  Формально  нынешняя система межбюджетных отношений  России характеризуется крайне высокой степенью контроля со стороны федерального центра за субнациональными бюджетами. Однако на практике субнациональные власти имеют множество возможностей обойти этот контроль. Сама природа этой "игры" ведет к существенным искажениям стимулов для региональных и местных властей и должностных лиц.

7.       Бюджетная система Российской Федерации включает бюджеты 3-х основных уровней: федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации (региональные бюджеты), в том числе бюджеты 9 автономных округов, входящих в состав других субъектов Федерации, и несколько тысяч местных бюджетов.  В то же время во многих отношениях она может рассматриваться как двух или 4-5-уровневая. С одной стороны, в федеральном законодательстве упоминаются "консолидированные (региональные и местные) бюджеты" как единые образования. С другой стороны, в разных регионах существуют разные подходы к административно-территориальному устройству, когда в одних случаях субъекты Федерации взаимодействуют с многочисленными населенными пунктами, имеющими статус муниципальных образований, в других - с более крупными территориальными единицами (районами и городами), делящимися на более мелкие структуры. Возможны и различные промежуточные варианты. [4]   Типичный субъект Федерации имеет один или два экономически развитых города или района, где сосредоточена основная часть налоговых поступлений, в то время как большинство других территориальных единиц, обычно не имеющих сколько-нибудь значимой налоговой базы, в основном зависят от финансовой помощи из регионального бюджета. [5]

Рис. 1: Доля субнациональных бюджетов в доходах (до межбюджетных трансфертов) и расходах консолидированных бюджетов некоторых стран

8.       Двумя наиболее часто используемыми в экономических исследованиях критериями бюджетной децентрализации являются доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. По обоим этим параметрам бюджетная система России выглядит достаточно децентрализованной  (рис. 1 и рис.2), по крайней мере, в отношении регионального (субъектов Федерации) уровня. За 1990-е гг. доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих бюджетных доходах постепенно выросла с 40% до 56%, со снижением до 49%  в 1999 году. В 2000 г. этот показатель продолжал снижаться в основном из-за роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и некоторых изменений в налоговом законодательстве, однако он по-прежнему значительно превышает 40%. Как видно из рис. 1, по данному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым федерациям, например, Германии и США, опережая (по степени децентрализации) Бразилию, Индию и Мексику. По сравнению с доходами децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже, что отражает относительно незначительный объем финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов (рис. 2).  Доля федеральных трансфертов (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 году составляла около 15%. Это резко контрастирует с Индией, Китаем и Мексикой, где трансферты составляют более 30% доходов субнациональных бюджетов, а также Бразилией, где данный показатель превышает 25%. В то же время между отдельными субъектами Российской Федерации существуют резкие различия. В то время, как для многих субъектов Федерации доля трансфертов в общих доходах не превышает 10%, для более чем 20 наименее развитых регионах она достигает 50-60%. На местном уровне различия еще более значительны, для многих сельских муниципальных образований за счет финансовой помощи из региональных бюджетов формируется более 80% доходов. 

Рис. 2: Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных (консолидированных) бюджетов в некоторых странах.

9.       Однако с точки зрения формальной (законодательной) автономииситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверх-централизованной советской системы, которые в 1990-е годы по ряду направлений были даже усилены мерами по ограничению "легитимной" автономии субнациональных властей. Подавляющая часть доходов и расходных обязательств субнациональных властей регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов, большая часть налоговых поступлений поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Как показано в табл. 1, лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе - по максимальным ставкам). Вступившие в силу нормы нового Налогового кодекса (часть 1 - 1999 г., часть 2- 2000 г.) в еще большей степени ограничили автономию субнациональных властей, установив крайне узкий перечень региональных (местных) налогов и возможности по  управлению ими. Кроме того, федеральное правительство намерено заменить прежнюю максимально допустимую ставку налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, фиксированной ставкой, а также жестко ограничить права региональных и местных властей по предоставлению льгот по федеральным налогам, включая налог на прибыль, в части, зачисляемой в их бюджеты. 

Табл.1: Структура доходов региональных и местных бюджетов, в %

1. Налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений ежегодно устанавливаются органами власти более высокого уровня:

а) Для региональных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, акцизы, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога);

б) Для местных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на вмененный доход, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога).

2. Налоговые ставки устанавливаются органами власти более высокого уровня, нормативы расщепления поступлений установлены федеральным законодательством:

а) Для региональных бюджетов - плата за недра;

б) Для местных бюджетов - плата за недра, налог с продаж, налог на имущество предприятий.

3. Налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений в основном устанавливаются органами власти более высокого уровня с предоставлением региональным (местным) властям некоторых прав по изменению налоговых ставок (базы налогообложения) в пределах установленных федеральным законодательством максимальных значений (норм) и/или по введению дополнительных налоговых льгот:

а) Для региональных бюджетов  - налог на прибыль, единый налог на вмененный доход (юридические лица), налог на пользователей автодорог;

б) Для местных бюджетов - земельный налог.

3. Налоговые ставки, база налогообложения, налоговые льготы устанавливаются децентрализовано в рамках "рамочного" федерального законодательства:

а) Для региональных бюджетов - налог с продаж, налог на имущество предприятий, лицензионные и регистрационные и лицензионные сборы, единый налог на вмененный доход (физические лица);

б)  Для местных бюджетов - лицензионные и регистрационные сборы, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налоги на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы, другие местные налоги и сборы (подлежат отмене по мере введения налога с продаж).

              Источник: Оценки ОЭСР на основе данных Минфина России.

10.   В результате по степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. [6]   Более того, с этой точки зрения Россия имеет существенно более централизованную бюджетную систему, чем Китай, Индия и Бразилия. [7]   Среди других федераций лишь Германия и Мексика имеют  сопоставимый с Россией и весьма низкий уровень налоговой автономии субнациональных властей.  Однако, помимо того, что Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия, многие специалисты указывают на чрезмерную централизацию налоговых полномочий как один из источников неэффективности и недостаточности стимулов для деятельности органов власти в обеих этих странах. [8]   

11.   Расходные полномочия субнациональных властей в чем-то напоминают доходную часть их бюджетов. Формально за регионами и муниципалитетами закреплены расходы на региональные и местные органы власти, находящиеся в их собственности (ведении) учреждения и организации, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству, транспорту, содержание дорог регионального значения. Кроме того, они разделяют с федеральным уровнем ответственность за финансирование весьма аморфных "совместных расходов", включающих такие крупные статьи как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии экономике. Действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им сколько-нибудь существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения большая часть расходных статей субнациональных бюджетов является объектом жесткого федерального регулирования в отношении размера и структуры расходов. Кроме того, за 1990-е гг. на региональные и местные бюджеты оказались возложены значительные обязательства по многочисленным федеральным законам, не обеспеченным доходными источниками ("нефинансируемым федеральным мандатам").  Большинство этих мандатов предусматривают выплаты или льготы по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг для определенных категорий населения.  Хотя с 1993 года эти мандаты официально являются не более чем "рекомендуемыми", неопределенность их правового статуса привела к тому, что многие из них рассматривается, в том числе судами, в качестве обязательных. [9]   Не так давно российское правительство предприняло попытку провести инвентаризацию действующих мандатов и оценить их нагрузку на субнациональные бюджеты. В 1999 году в ответ на соответствующий запрос 68 субъектов Федерации из 89 представили данные о составе и размере федеральных мандатов. Хотя региональные власти, как правило, не указывали мандаты, которые они не считали обязательными, общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов (указанных, как минимум, 10% всех регионов) достиг 60% расходов консолидированных бюджетов регионов. Общий размер мандатов, указанных, как минимум, одним из опрошенных регионов, составил 170% расходов [10] . Таким образом, фундаментальные проблемы, связанные с нечетким и нерациональным разделением расходных полномочий, особо отмеченные К.Уоллич (Wallich (1994)) в первом системном исследовании российского бюджетного федерализма, остаются нерешенными и, возможно, даже усугубились во второй половине 1990-х гг.

12.   Как отмечено выше, в то время как трансферты в среднем составляют лишь около 15% доходов субнациональных бюджетов, для значительного числа регионов и муниципалитетов они имеют исключительно важное значение.  Проводимая в первой половине 1990-х гг. в России политика распределения трансфертов характеризовалась как недостаточной прозрачностью, так и "индивидуальным учетом"  текущих бюджетных потребностей регионов, ослабляя тем самым стимулы и ответственность субнациональных властей. Особенно ярко это проявлялось при распределении трансфертов из региональных бюджетов муниципальным образованиям (Zhuravskaia (1998)).  Соответственно, с середины 1990-х гг. совершенствование механизма трансфертов стало основной целью реформ в области межбюджетных отношений. В последние годы методология и распределение федеральных трансфертов регионам значительно улучшились. Это проявилось в концентрации основной части федеральной помощи в Фонде финансовой поддержки субъектов Федерации - регионов (ФФПР). В рамках 3-хлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. методика и распределение средств этого Фонда стали более прозрачными, жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. Новая методика также позволила перераспределить федеральную помощь в пользу наименее обеспеченных регионов. Однако вне ФФПР до сих пор существуют менее прозрачные виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды разных видов, списания (отсрочки) долгов и  так называемые "взаимные расчеты". В отношении регионального уровня предполагалось, что закон 1997 года о финансовых основах местного самоуправления позволит повысить стабильность правил распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, однако на практике по ряду причин этот закон, похоже, оказался малоэффективным (OECD/ОЭСР (2000b)).  В 2000 году Минфин России выпустил методические рекомендации региональным властям, направленные на формирование более эффективной, основанной на опыте реформирования ФФПР, политики трансфертов, однако они являются не более чем рекомендациями.

13.   После принятия федерального закона 1993 года, позволившего региональным и местным властям практически без ограничений проводить заимствования, последовал резкий рост субнациональных долгов. Наличие разнообразных и весьма изощренных долговых инструментов усложняют оценку накопленного долга и кредитоспособности субнациональных администраций. Эти инструменты включают различные виды векселей, в том числе - выпускаемых "уполномоченными" банками или другими контролируемыми региональными властями структурами, прямые займы, гарантии. В то время как  согласно официальной отчетности накопленный субнациональный долг находится на весьма низком уровне (менее 2% ВВП), в ней не учитываются многие виды долгов. Опираясь на выборочные данные по 53 субъектам Федерации, ОЭСР (OECD/ОЭСР 2000b) оценила общий размер субнационального долга и гарантий на уровне 8% ВВП, т.е. в 4 раза выше официальных данных. По оценкам, в 1999 году более 35% этих долгов и 46% гарантий относились к категории просроченных, отражая широкое распространение региональных дефолтов и неплатежеспособности после кризиса 1998 года. Более свежие оценки Минфина России по состоянию на апрель 2000 г. показывают ту же картину, когда почти 40% долгов региональных администраций являются просроченными. [11]

14.   Таким образом, главное отличие между существующей в России "официальной" и "реальной" системой межбюджетных отношений состоит в том, что на практике субнациональные власти, прежде всего, субъекты Федерации, обладают высокой степенью автономии. [12]   Фактически действующая система характеризуется значительной децентрализацией как полномочий, так и ресурсов. Однако в условиях высокоцентрализованной "официальной" системы межбюджетных отношений, эта автономия в основном проявляется в "неформальных" действиях. Как будет показано далее, это фундаментальное противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией является первоисточником многих искажений и проблем российского бюджетного федерализма.

15.   Субнациональные органы власти имеют множество возможностей влиять на экономические структуры и финансовые институты, действующие на "подведомственной" им территории. [13]   Это прямое и "непрямое" (через контролируемые структуры) участие в капитале, контроль за предоставлением коммунальных услуг, различные инспекции, уполномоченные взимать штрафы и сборы, связи с судебными, анти-монопольными и налоговыми федеральными структурами, лицензирование, влияние на правоохранительные органы.  В опросах российских предпринимателей «хорошие» взаимоотношения с региональными и местными администрациями по-прежнему указываются в качестве важнейшей предпосылки для успешного ведения бизнеса. Действующие в регионах федеральные структуры, как правило, также имеют неформальные взаимоотношения с региональными администрациями, находясь от них в зависимости по целому ряду позиций, иногда даже по предоставлению служебных помещений.  Руководители и персонал этих структур в основном формируются и состоят из бывших чиновников региональных администраций. Вплоть до последнего времени, губернаторы имели неформальное право вето в отношении назначения руководителей территориальных органов ряда федеральных ведомств, в том числе министерства по налогам и сборам. Лишь в результате недавно проведенной реформы, включающей изменение принципов формирования Совета Федерации (верхней палаты парламента) и создание 7 федеральных округов, влияние региональных лидеров, по-видимому, начало снижаться.    

16.   В этих условиях региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Во-первых, большинство крупных промышленных предприятий унаследовало от советских времен объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Многие из этих предприятий, прежде всего, рентабельные, продолжают содержать эти объекты даже в том случае, если они формально переданы муниципалитетам. Что еще более важно, для прибыльных предприятий вполне типичным является субсидирование региональной экономики в самых различных формах, таких как содержание убыточных предприятий розничной торговли,  строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д.  В качестве компенсации эти предприятия могут получать от администрации различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции.  Такого рода сложные двухсторонние договоренности между администрациями и крупными "бюджетообразующими" предприятиями являются скорее правилом, чем исключением.  К тому же администрации напрямую или через подконтрольные структуры часто являются крупными акционерами этих предприятий, а активизация в 1998-2000 гг. реструктуризации долгов (включая налоговой недоимки), обмена долгов на акции, банкротств, по-видимому, привела к еще большему распространению этой практики. Внешнее управление неплатежеспособными предприятиями также зачастую находится под контролем, по крайне мере, неявным, региональных администраций. Основным стимулом для региональных властей вступать в такие двухсторонние индивидуальные договоренности по поводу прямого предоставления бюджетных услуг предприятиями является возможность укрыть часть доходов от разделения с федеральным центром и  обойти жесткое федеральное регламентирование расходов в рамках формальной системы межбюджетных отношений. В результате регион фактически получает 100% дополнительных (не попадающих в отчетность) доходов и полностью контролирует соответствующие "расходы".  Предприятие также может быть заинтересовано в финансировании региональных бюджетных услуг, поскольку снижение прибыли ведет к сокращению налоговых обязательств перед федеральными властями. Кроме того, многие регионы имеют один или несколько "уполномоченных" коммерческих банков, обслуживающих различные финансовые потоки региональных администраций, предоставляющих займы на покрытие бюджетного дефицита и выпускающие векселя для налоговых и бюджетных расчетов. С аналитической точки зрения весьма сложно отделить реальные "бюджеты" администраций от бюджетов контролируемых ими предприятий и финансовых институтов.

17.   Создаваемые субнациональными властями различные внебюджетные фонды представляют собой еще один способ проведения неформальной фискальной политики. Хотя официально эти фонды являются нелегитимными, в законодательстве существует множество пробелов.  Например, такие фонды могут быть созданы независимыми некоммерческими организациями, неявно контролируемыми региональным администрациям и вынуждающими предприятия платить в эти фонды "добровольные" взносы. В особенности страдает от подобных поборов малый бизнес. [14]   Такого рода фонды предоставляют региональным властям те же самые преимущества по уклонению от разделения доходов, с одной стороны, и полному контролю за собственными расходами, с другой. Кроме "неофициальных" внебюджетных фондов, на региональном уровне существуют территориальные подразделения государственных внебюджетных фондов. До недавних мер, направленных на усиление федерального контроля и перевод соответствующих платежей в Министерство налогов и сборов, региональные власти, как правило, обладали большими, по сравнению с "официальными" бюджетами, возможностями по контролю за некоторыми из этих фондов [15] . Субнациональные власти также имеют специальные счета ("суммы по поручению"), на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежи,  "сверхплановые" бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, проходящие через эти счета, в среднем  составляют около 5% доходов "официальных" бюджетов, однако в отдельных регионах этот показатель намного выше. Специальные счета имеют для региональных властей указанные выше преимущества внебюджетных фондов и прямого предоставления бюджетных услуг предприятиями.

18.   В подготовленном ОЭСР Обзоре экономики Российской Федерации (OECD/ОЭСР (2000b)) особое внимание было уделено денежным суррогатам, прежде всего, зачетам, как форме проведения на региональном уровне относительно автономной фискальной политики. Такая политика включает в себя прямой контроль за распределением ресурсов (через выстраивание бартерных цепочек), разнообразные способы удержания в регионе большей доли расщепляемых налогов, неизбежный недостаток прозрачности, позволяющий манипулировать бухгалтерской и бюджетной отчетностью, уклонение от контроля со стороны федеральных органов, широкие возможности для формирования описанных выше индивидуальных налоговых договоренностей. Несмотря на тот факт, что ряд факторов в 2000 году привел к существенному сокращению доли денежных суррогатов в официальных (отчетных) налоговых доходах субнациональных бюджетов, эта практика сохраняется и в настоящее время. В конце 1999 и начале  2000 года Министерство финансов подписало (продлило) соглашения с большинством региональных администраций, увязавших предоставление федеральной помощи с соблюдением ряда условий, в том числе - сокращением налоговых доходов в неденежной форме. Кроме того, из-за изменения федеральным казначейством процедуры и правил расщепления налоговых поступлений субнациональные власти в 2000 году фактически лишились возможности получать их долю федеральных налогов денежными суррогатами. Большее количество "живых" денег в экономике регионов и более высокая рентабельность предприятий, ставшие следствием девальвации рубля и роста цен на экспортируемые товары, также способствовали повышению монетизации бюджетных расчетов. На рис. 3 показаны изменения в удельном весе денежных суррогатов в налоговых доходах субнациональных бюджетов с 1995 по первую половину 2000 г. Среднее значение этого показателя в первом полугодии 2000 года упало до 12%, однако в отдельных регионах он оставался на уровне более 30%.

Рис.3: Удельный вес денежных суррогатов в налоговых доходах федерального и консолидированных бюджетов регионов в 1995-2000 гг., %

(1) для 1995 г. данные отсутствуют

Источник: ОЭСР, Минфин России.

19.   Хотя использование субнациональными властями денежных суррогатов в 2000 году действительно  сократилось, информация, полученная в ходе посещения в 2000 году ряда российских регионов, дают основания полагать, что приведенные на рис. 3 официальные  данные существенно преувеличивают масштабы этого снижения. Поскольку упомянутые выше соглашения между Минфином России и субъектами Федерации об оздоровлении государственных финансов опираются на отчетность налоговых органов, региональные власти в настоящее время применяют схемы, которые позволяют им отчитываться о сокращении применения денежных суррогатов, одновременно продолжая широко использовать их на практике. Некоторые из таких схем предусматривают применение краткосрочных кредитов от "уполномоченных" коммерческих банков. В результате во многих регионах удельный вес денежных суррогатов в финансировании бюджетных расходов может оказаться намного выше доли суррогатов согласно официальной отчетности о налоговых поступлениях. Одним из примеров является следующая операция. Региональная администрация должна профинансировать, во многих случаях в соответствии с требованиями федерального законодательства, расходы бюджетной организации А на сумму К руб. Однако вместо этого администрация переводит бюджетные средства находящейся в ее собственности или контролируемой посреднической фирме. Посредник покупает "товарные векселя" предприятия Б, которые могут быть в любой момент предъявлены этому предприятию для поставки товаров на соответствующую сумму. Поскольку в силу ограниченной ликвидности этих векселей, на рынке они продаются с дисконтом, посредник может купить поставку товаров, «стоящих» К руб. только за (1-r)K руб. Эти товары затем могут быть либо непосредственно поставлены бюджетной организации (и списаны как бюджетные расходы на сумму К руб.), либо включены в бартерную цепочку, в которой предприятие Б поставило бы товары предприятию С, последнее - предприятию Д и так до тех пор пока бюджетная организация в конечном счете не получит товары на сумму К руб. Так как администрация заплатила только (1-r)K руб., а списала бюджетных расходов на К руб., в контролируемый ею "неформальный" бюджет может быть переведено rK руб. Кроме того, администрация устанавливает цены на товары и услуги, вовлеченные в бартерные цепочки, что позволяет ей непосредственно регулировать распределение продукции.  

20.   Невозможность выполнения, в большинстве случаев, всех федеральных норм и мандатов в отношении бюджетных расходов предоставляет субнациональным властям еще один важный инструмент "неформальной" бюджетной политики - выборочный секвестр расходных обязательств. Так, 25 наиболее крупных федеральных мандатов, указанных регионами в опросе 1999 года, в среднем были профинансированы только на 31% [16] .  Решение, в какой степени выполнить те или иные обязательства,  остается на усмотрении субнациональных властей. В то время как в 1996-1998 гг. суммарный кассовый дефицит консолидированных бюджетов регионов оставался на уровне около 1% ВВП, по ориентировочным оценкам ОЭСР (OECD/ОЭСР, 2000b) дефицит с учетом  неисполненных обязательств по 25 наиболее крупным федеральным мандатам достигал  как минимум 5,5% ВВП.

21.   Подводя итоги данного раздела, необходимо отметить, что несмотря на ряд недавних мер по усилению федерального контроля, субнациональные власти в России сохраняют широкие возможности и сильную заинтересованность для проведения собственной "неформальной" фискальной политики. Похоже, что усилия федерального правительства по борьбе с ней привели лишь к смещению ее центра тяжести от денежных суррогатов к другим инструментам, прежде всего - прямому предоставлению бюджетных услуг предприятиями. Расширившаяся в последнее время практика реструктуризации долгов, обмена долгов на акции, банкротств, по-видимому, еще более усилила зависимость предприятий от региональных администраций. Таким образом, российский бюджетный федерализм по-прежнему характеризуется высокой степенью "неформальной" автономии субнациональных властей, находящейся в резком контрасте с крайне централизованной "формальной" системой межбюджетных отношений.

III) Какой тип реформ необходим российскому бюджетному федерализму?

22.   Пронизывающее всю систему межбюджетных отношений России противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией субнациональных властей является источником целого ряда серьезных проблем. Во-первых,  высокоцентрализованная формальная система, содержащая зачастую невыполнимые требования, препятствует формированию финансовой ответственности на региональном и местном уровнях управления. Это относится не только к контролю со стороны вышестоящих властей, но и к подотчетности субнациональных властей избирателям, поскольку региональные и местные администрации, а также их должностные лица могут с легкостью перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр.  Об этом свидетельствуют периодические кампании по погашению федеральным бюджетом долгов регионов по выплате зарплаты, а также продолжение практики распределения некоторой части финансовой помощи регионам за пределами ФФПР (OECD/ОЭСР(2000b)). Во-вторых, вынужденно "теневая" налогово-бюджетная политика субнациональных властей уже сама по себе способствует ориентации на коррумпированные отношения с предприятиями, а не на проведение реформ и поддержку экономического роста, по крайней мере, с двух точек зрения. С одной стороны, по самой своей сути эта политика является непрозрачной и не может отслеживаться нынешними федеральными структурами, в частности, анти-монопольными и контрольными органами. С другой стороны, лежащие в основе этой политики устойчивые неформальные взаимоотношения между чиновниками  и «приближенными» предприятиями искажают условия равной конкуренции и снижают эффективность поддержки способного к быстрому росту частного бизнеса. Эти и другие проблемы обусловленные противоречием между формальной централизацией и неформальной децентрализацией обсуждены ниже.  

23.   Теоретически устранение этого противоречия потребовало бы признания формальной автономии субнациональных властей с одновременной реализацией мер по сокращению сферы проводимой ими "неформальной" политики. Однако стратегия российского правительства во второй половине 1990-х гг. была направлена на сокращение как формальной, так и "неформальной" автономии регионов, что, вероятно, привело лишь к ухудшению ситуации. Эта стратегия проявилась в лишении в 1996 году права региональных и местных властей вводить собственные налоги, в крайне ограниченном перечне в Налоговом кодексе региональных и местных налогов, которые к тому же являются предметом жесткого федерального регламентирования, во все возрастающем бремени федеральных мандатов, в административном подавлении использования денежных суррогатов в бюджетных расчетах, в повышении статуса территориальных подразделений федеральных структур (например, анти-монопольных органов и службы по несостоятельности и банкротству), в усилении ограничений на внешние заимствования, в попытках увязать предоставление финансовой помощи с соблюдением тех или иных условий. Как уже отмечалось,  в 2000 году с целью усиления контроля за соблюдением федерального законодательства были созданы 7 федеральных округов, президенту было предоставлено право отстранять от должности губернаторов в случае нарушения федеральных законов. В настоящее время федеральным правительством рассматриваются предложения по отмене крупного регионального налога - налога с продаж, а также переводу субнациональных бюджетов на исполнение территориальными органами федерального казначейства. 

24.   Реализуемая со второй половины 1990-х гг. стратегия по усилению федерального контроля за регионами вполне объяснима. На федеральном уровне широко распространено мнение о том, что в начале переходного периода произошла слишком резкая и слишком быстрая децентрализация и что необходимо восстановление утраченных федеральным центром позиций. Кроме того, стремление к большему федеральному регулированию оправдывалось многочисленными примерами нерациональной экономической политики, широко распространенной коррупции и противодействия реформам на региональном уровне. Как уже отмечалось, формальная централизация бюджетной системы позволяли субнациональным властям перекладывать ответственность за свою "неплатежеспособность" на федеральное правительство. В ответ на это федеральный центр пытался еще в большей степени повысить свой контроль за финансовыми потоками. Наконец, воспринимаемая как относительно "анти-реформистская" политическая ориентация многих региональных властей сама по себе служила некоторым оправданием для в целом более "реформистского" федерального правительства предпринимать более жесткие меры в отношении регионов. 

25.   Тем не менее, все эти попытки усилить федеральный контроль за регионами, направленные лишь на еще большее ограничение формальной автономии региональных властей, в лучшем случае дали неоднозначные, а в худшем - отрицательные результаты. Что самое важное, они не привели к сколько-нибудь существенными позитивным сдвигам в формировании для региональных властей стимулов к более ответственному управлению бюджетами и проведению ориентированной на рыночные реформы экономической политики. [17]   Регионы компенсировали сужение своей автономии расширением сферы "неформальной" бюджетной деятельности. Усиление нагрузки на региональные бюджеты за счет федеральных мандатов лишь ухудшило условия для проведения ответственной бюджетной политики и еще более расширило возможности для перекладывания финансовой ответственности на федеральный центр.

26.   В такой большой и внутренне неоднородной стране как Россия централизованный контроль всегда и в особенности в условиях демократизации будет весьма ограниченным. Даже при полном отказе от федерализма сходные с описанными выше проблемы существовали бы во взаимоотношениях между центральными, региональными и местными административными органами, входящими в "унитарную" иерархическую структуру. По нашему мнению, создание в Российской Федерации для субнациональных властей эффективных стимулов проводить рациональную и ответственную налогово-бюджетную политику будет в основном определяться экономическими, а не административно-дисциплинарными  механизмами. Региональные и местные властей не смогут в сколько-нибудь значительной степени ощутить ответственность за состояние своих бюджетов и последствия принимаемых решений до тех пор, пока они не будут обладать реальной финансовой самостоятельностью в рамках четких и реально выполнимых требований бюджетного законодательства. В ряде исследований выдвинуто предположение о том, что конкуренция между регионами, обладающих высокой степенью налогово-бюджетной автономии,  внесла решающий вклад в успешное развитие и экономический рост таких стран, как Нидерланды XVI и XVII веков, Англия XVIII века, США и, из более поздних примеров, Китай. [18]

27.   С другой стороны, в ряде работ аргументируется, что децентрализация может привести к разочаровывающим и даже катастрофическим результатам, сохраняя при этом искаженность стимулов для субнациональных властей. Действительно, Россия, по крайней мере, частично могла бы рассматриваться примером именно этого случая. Шлейфер и Трейсман (Shleifer and Treisman (2000)) и Трейсман (Treisman (1999b)) увязывают высокую (по крайней мере, неявно) налогово-бюджетную автономию региональных властей в России с сокращением доходов федерального бюджета и растущей общей несбалансированностью бюджетной системы в 1995-1998 гг. Исходя из этого, оптимальная децентрализация бюджетной системы России должны учитывать не только потенциальные угрозы, отмеченные в экономической литературе, но и причины, объясняющие, почему высокая степень "неформальной" автономии субнациональных властей в России пока не привела к формированию благоприятных для развития предпринимательства и экономического роста условий, как это, например, произошло в Китае. Завершающая часть данного раздела посвящена обсуждению именно этих вопросов.

28.   Как отмечается в экономической литературе, большая часть недостатков децентрализации и автономии касается так называемых "мягких бюджетных ограничений", отражающих  возможности субнациональных властей оказывать давление на федеральный центр с целью покрытия "непредвиденных" финансовых обязательств или устранения угрозы банкротства. [19]   Если федеральное правительство по политическим или иным причинам не в состоянии выдержать жесткие бюджетные ограничения, децентрализация властных полномочий не только не приведет к росту экономической эффективности, но и может подорвать макроэкономическую стабильность. Полагаясь на возмещение федеральным центром финансовых потерь, субнациональные власти, как правило, будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или денежной эмиссии, могут привести к финансовому кризису. Некоторые экономисты связывают кризисы в Аргентине в 1980-х гг. и в Бразилии в 1980-начале 1990-х гг. именно с такими «мягкими» бюджетными ограничениям. [20]   Рассмотрев только развивающиеся и переходные экономики, Фукасаку и де Мелло (Fukasaku and de Mello Jr. (1998)) обнаружили статистически значимую обратную зависимость между сбалансированностью бюджетной системы и степенью ее децентрализации, измеренной долей субнациональных бюджетов в общих бюджетных расходах и долей трансфертов из  центрального бюджета в их доходах. Аналогично, Родден (Rodden (1999)) показал зависимость дефицита бюджетов от высокой доли трансфертов в доходах субнациоанльных бюджетов и меньших ограничений на субнациональные заимствования. Приняв во внимания ряд других факторов, Трейсман (Treisman (1999a)) установил, что федеративные государства в среднем испытывают больше трудностей в снижении высоких темпов инфляции.. 

29.   Как было показано выше, в настоящее время Россия не является страной с высокой средней долей федеральной помощи в доходах субнациональных бюджетов, однако при этом сохраняется ее ориентация на возмещение текущих дефицитов этих бюджетов. Фактически высокоцентрализованная бюджетная система является основной проблемой, не позволяющей федеральному правительству установить более жесткие ограничения на предоставление финансовой помощи. До тех пор, пока снижение (или рост) отчетных бюджетных доходов или расходов практически не зависят от политики субнациональных властей, весьма сложно не только соблюдать, но даже и объяснять жесткость политики трансфертов. Более четкое разграничение ответственности и большая степень "официальной" самостоятельности субнациональных властей потенциально обеспечивают прочный фундамент для усиления жесткости бюджетных ограничений в рамках более объективной и прозрачной системы трансфертов.  Кроме того, хотя прямое федеральное регулирование может улучшить политику трансфертов внутри регионов (см. ниже), эффективность этого регулирования в решающей степени будет зависеть от системы стимулов для региональных властей. 

30.   В целом соглашаясь с основными выводами указанного выше исследования (Shleifer and Treisman (2000)) о том, что давление региональных властей внесло определенный вклад в обострение финансовых проблем федерального бюджета в 1995-1998 гг., необходимо особо отметить ряд обстоятельств. Прежде всего, это не было результатом "формальной" (законодательно установленной) децентрализации ни финансовых ресурсов, ни властных полномочий в налогово-бюджетной сфере. Напротив, как подчеркивается выше, законодательные и иные меры федерального центра в течение данного периода были направлены на усиление федерального контроля за субнациональными финансами. После принципиального изменения в середине 1990-х гг. денежной политики, обусловившего резкое сокращение "мягких" кредитов Центрального Банка, субнациональным властям пришлось в основном полагаться на собственные (главным образом, "неформальные") фискальные инструменты, обеспечивающие доступ к финансовым ресурсам и финансовую самостоятельность.  Как уже отмечалось, некоторые из этих инструментов негативно повлияли на собираемость федеральных налогов. Однако, по нашему мнению, решением этой проблемы стала бы формальная система межбюджетных отношений, которая обеспечила бы доступ региональных властей к достаточно значимой части налоговых ресурсов в "обмен" на четко  закрепленную в законодательстве политическую и экономическую ответственность за их использование.

31.   Берд (Bird (1999)) рассматривает проблему, имеющую прямое отношение к определению форм и степени децентрализации бюджетной системы России.  Он подчеркивает, что федеративные страны с развивающейся или переходной экономикой зачастую попадают в ловушку несоответствия  налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам. В этих условиях децентрализация, как правило, сопровождается вызывающим тревогу увеличением федеральных трансфертов и росту политических трудностей в их распределении по жестким критериям и процедурам. Хотя из-за сложившейся практики расщепления налоговых поступлений размер трансфертов в России относительно невелик, здесь также имеет место чрезмерная передача расходных обязательств на региональные бюджеты. Принимая во внимание недостатки расщепления налоговых доходов, о которых говорилось выше, ниже приводятся аргументы в пользу полного разделения налогов и налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России. Таким образом, налоговая база субнациональных властей, достаточная для обеспечения их возросшей самостоятельности и ответственности, является основополагающей предпосылкой для успеха реформы межбюджетных отношений. 

32.   Еще один принципиально важный вопрос касается механизма, увязывающего друг с другом более высокую ответственность и большую самостоятельность субнациональных властей. Реалистичная формальная система межбюджетных отношений с четким разграничением налогово-бюджетной ответственности является для этого необходимым, но не всегда достаточным условием. В недавней публикации Бланчард и Шлйфер (Blanchard and Shleifer (2000)) уделили особое внимание этой проблеме, предположив, что именно она определяет основополагающие различия между Россией и Китаем с точки зрения межбюджетных отношений. Демократические институты в России все еще слабы для того, чтобы обеспечить достаточную политическую ответственность избираемых населением региональных лидеров при том, что вплоть до недавнего времени (и в особенности после губернаторских выборов 1996 года) федеральные власти имели весьма ограниченные возможности для воздействия на губернаторов и региональные администрации в случае неэффективного управления или нарушений федерального законодательства. Китай, напротив, имеет высокоцентрализованную политическую систему, с вертикальной иерархией и соподчинением должностных лиц, что позволяет центру смещать явно или "особо" коррумпированных должностных лиц провинций. Бланчард и Шлейфер утверждают, что угроза отстранения от должности может иметь первостепенное значение для чиновников регионального уровня при выборе между реформо-ориентированной политикой и установлением коррумпированных отношений с предприятиями. Таким образом, эти авторы полагают, что достигающая поставленных целей децентрализация бюджетной системы России должна сопровождаться усилением политической централизации. Принятое в 2000 году законодательство, давшее президенту России право отстранять от должности губернаторов, выглядит шагом именно в этом направлении. По нашему мнению, установленный федеральными законами механизм по усилению финансовой ответственности на региональном уровне действительно является ключевой предпосылкой для эффективной децентрализации бюджетной системы России. Исходя из этого, как в Обзоре ОЭСР (OECD (2000)), так и в программе российского правительства (Программа…2000) предлагается разработать законодательную базу для института банкротства региональных администраций с возможным или даже обязательным введением вышестоящими властями внешнего финансового управления (см. ниже). 

33.   Другие важные различия между Россией и Китаем связаны с более сложными для России стартовыми условиями переходного периода, в частности, наличием крупных убыточных предприятий, являющихся важнейшей составной частью экономической и социальной инфраструктуры большинства российских регионов. Региональные власти не только несли социальные и политические издержки ликвидации (реструктуризации) этих предприятий, но и оказались подверженными давлению со стороны вовлеченных в эти процессы различных групп влияния (крайне низкая "официальная" зарплата государственных и муниципальных служащих, включая лиц, принимающих ответственные финансовые решения, также повышает вероятность коррупции). Более низкий уровень промышленного развития дает основания полагать, что для многих провинций Китая эта проблема не столь остра, как в России. [21]  

34.   Наконец, "официальные" бюджеты субъектов Российской Федерации находятся под гораздо более жестким контролем со стороны федерального центра, чем финансы провинций Китая. [22]   Выше уже назывались 3 основных негативных последствия такого контроля: (а) неспособность федерального центра делегировать на места соответствующую ответственность за состояние субнациональных финансов; (б) тот факт, что "неформальная" политика, проводимая субнациональными властями для того, чтобы избежать этого контроля, не отслеживается федеральным центром и (в) необходимость проведения такой политики путем вступления в индивидуальные договорные отношения с крупными «покровительствуемыми» предприятиями. Учитывая неэффективность мер, направленных на усиление централизованного контроля, следует указать и на другие их негативные последствия. Литвак  (Litwack (2000)) рассматривает случай, когда центральное правительство не в состоянии полностью отслеживать (неформальную) деятельность субнациональных властей, однако контролирует их "официальные" бюджеты, устанавливая и собирая (предусмотренные законодательством) налоги  и регламентируя расходы. Показано, что даже при абсолютно «лояльном» центральном правительстве, такая система приведет к более высокой налоговой нагрузке на бизнес и инвестиции, чем в случае полной децентрализации. К тому же, дополнительные меры по усилению централизованного контроля, увеличивающие для субнациональных властей издержки по использованию "неформальных" инструментов фискальной политики, могут даже ухудшить ситуацию. Это объясняется следующим образом. Центр заинтересован в увеличении (отчетных) расходов субнациональных бюджетов в целях отвлечения инициативы и ресурсов субнациональных властей от "неформальной" деятельности. Однако бремя этих дополнительных расходов в сочетании с сохраняющейся (хотя, возможно, и меньшей) неформальной активностью приводит к росту налоговой нагрузки и увеличению регионального бюджета. Более того, меры, увеличивающие издержки "неформальных" бюджетных операций, могут иметь негативный эффект, поскольку часть дополнительных издержек, вероятно, будет возмещаться за счет более высокого ("неформального") налогообложения. Коррупция также может превратить реализуемые с благими намерениями попытки отслеживания и подавления "неформальной" деятельности в аналогичное по своим негативным последствиям дополнительное бремя для бизнеса.

IV) Основные направления реформы межбюджетных отношений

35.   Предлагаемая в настоящей работе реформа межбюджетных отношений отталкивается от идей концепции "федерализма, сохраняющего рынок", сформулированной Б.Уэйнгастом и рядом других авторов (Weingast (1995), Monitola, Weingast, and Qian (1995)). В рамках этой концепции  доказывается, что сочетание в ряде стран следующих 5 условий сыграло решающую роль в их успешном экономическом развитии: 1) эффективное федеративное устройство (наличие нескольких уровней власти с четко установленными полномочиями и ответственности), 2) высокая степень автономии субнациальных властей в проведении экономической политики в пределах их территорий, 3) общепризнанные полномочия центральных властей обеспечивать единый рынок и отсутствие барьеров для перемещения товаров и факторов производства, 4) разделение доходов и возможности для заимствований находятся в рамках жестких бюджетных ограничений, и 5) разграничение полномочий и ответственности характеризуется институциональной устойчивостью, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по договоренности органов власти. 

36.   По нашему мнению, эффективная стратегия реформирования межбюджетных отношений в России может опираться на ряд преимуществ "федерализма, сохраняющего рынок". Такая стратегия подразумевает действия в 6 основных направлениях: (1) обеспечение закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий, (2) прояснение расходных обязательств субнациональных властей, в том числе - законодательные гарантии автономии в их финансировании за счет достаточной для этого  собственной налоговой базы, (3) передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе, (4) создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональными бюджетами, (5) реформа политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и стабильности, (6) обеспечение федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства, а также соблюдения базового  федерального законодательства экономического характера, в частности, закона о конкуренции. [23]  

37.   Эти меры могут не в полной мере соответствовать дословным требованиям "федерализма, сохраняющего рынок", главным образом, вследствие сохраняющейся и даже усиливающейся роли федерального центра. Тем не менее, по нашему мнению, в настоящее время именно они в наибольшей степени  отвечают специфике России, в том числе - с точки зрения более активного использования преимуществ "федерализма, сохраняющего рынок". «Официальная» налогово-бюджетная политика субнациональных властей станет более независимой, финансовое состояние региональных и местных бюджетов будет напрямую зависеть от ее результатов, региональные и местные власти будут самостоятельно управлять своими  ("официальными") расходами и отвечать за соотношение "издержек" и "выгод" принимаемых ими решений. Одновременно конкуренция, в рамках жестких бюджетных ограничений, между регионами за экономическую активность и инвестиции  создаст заинтересованность региональных властей проводить политику, ориентированную на экономические реформы и содействие экономическому росту. Четкие и реально выполнимые требования бюджетного законодательства позволят требовать их безусловного соблюдения, что повысит бюджетную ответственность субнациональных властей и приведет к сокращению находящейся на грани законности их "неформальной" деятельности. Поскольку предлагаемые меры существенно уменьшат заинтересованность иметь "теневые" бюджеты, они окажутся более действенными, чем любое ужесточение прямого федерального контроля за субнациональными финансами. Разумеется, коррумпированные, искажающие условия равной конкуренции взаимоотношения между субнациональными администрациями и предприятиями не могут исчезнуть  мгновенно, а улучшение ситуации в данной сфере зависит не только от межбюджетных отношений, но и от других факторов.  Однако, по нашему мнению, предлагаемая в настоящей работе стратегия реформ, наряду с другими результатами, может помочь в формировании условий для успешного решения и/или снижения остроты этих проблем. .

А) Увеличение размеров федерального бюджета

38.   По нашему мнению, расширение «официальной» автономии региональным и местным властям должно сопровождаться, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, увеличением относительных размеров федерального бюджета. Для этого есть несколько причин. Во-первых, значительная часть расходов на социальную защиту населения, за которые в настоящее время отвечают субнациональные власти, более эффективно управлялись бы на федеральном уровне. Только федеральное правительство может учесть в своей политике исключительно острые межрегиональные диспропорции в уровне жизни населения и налоговом потенциале. Кроме того, конкуренция субнациональных властей за экономическую активность и инвестиции может привести к резкому сокращению средств, выделяемых регионами и муниципалитетами на социальную защиту населения, что могло бы вызвать крайне негативные социальные и политические последствия. Как показано на рис. 2, несмотря на резкие межрегиональные различия, размеры федеральных трансфертов  в России остаются относительно низкими. [24] Повышение прямой роли федерального правительства в социальной защите населения снизило бы потребность в финансовой помощи регионам общего (нецелевого) характера. Во-вторых, передача финансовой ответственности за федеральные мандаты федеральным властям должна способствовать оптимизации и сокращению этих мандатов. В-третьих, создание законодательной базы для обеспечения финансовой ответственности и жестких бюджетных ограничений для субнациональных властей, а также повышение квалификации персонала их финансовых органов, потребует определенного времени. В этих условиях, а также учитывая необходимость поддержания макроэкономической стабильности, по нашему мнению, вряд ли следует сегодня рекомендовать  передачу на субнациональный уровень ответственности за половину бюджетных доходов и расходов. В дальнейшем, по мере формирования механизмов, обеспечивающих финансовую самостоятельность и ответственность, развития конкуренции между регионами, и снижения социального неравенства доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете должна расти, а федерального - сокращаться.

Б) Автономия в расходах

39.   Необходимо развитие законодательства, обеспечивающего "официальную" автономию субнациональных властей в области бюджетных расходов. Во-первых, в Бюджетный кодекс следует внести поправки, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права субнациональным властям самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов очевидно регионального и местного характера.  В настоящее время даже сугубо региональные и местные расходы подвержены жесткому федеральному регламентированию. Как было показано выше, стремление избежать такого регулирования является одной из основных причин возникновения на региональном и местном уровне "неформальных" бюджетов. Во-вторых, по предметам  совместного ведения (статья 72 Конституции Российской Федерации) должны быть приняты отдельные "отраслевые" законы, направленные на разграничение расходных полномочий и обеспечение автономии субнациональных властей по конкретным позициям. В целом, следует стремиться к полной автономии того или иного уровня власти в определении объема, структуры и финансировании определенных видов расходов. Однако в таких важных областях совместного ведения, как образование и здравоохранение, может оказаться эффективным (дополнительное) долевое со-финансирование региональных и местных расходов федеральными субсидиями, увязанными с соблюдением в регионах общенациональных минимальных стандартов количества и качества соответствующих бюджетных услуг.

40.   Исключительно важным направлением реформы является освобождение субнациональных властей от бремени нефинансируемых федеральных мандатов. Значительная часть этих мандатов должна быть отменена в законодательном порядке, а финансовая ответственность за оставшиеся мандаты передана на федеральный уровень. Специальным законодательством должно быть запрещено возлагать на субнациональные власти нефинансируемые или частично финансируемые федеральные мандаты. Для остающихся федеральных мандатов по расходам на социальную защиту населения могут быть предусмотрены 2 основных варианта: финансирование непосредственно из федерального бюджета или  предоставление регионам целевых субвенций на их выполнение. Второй вариант позволит более эффективно использовать административные и информационные преимущества региональных и местных властей, а также избежать сбоев в финансировании этих расходов, возможных при их передаче в федеральный бюджет. Однако его серьезным недостатком является возможность торга и связанная с этим необъективность и нестабильность в распределении соответствующих субвенций. [25]   В России на региональном уровне представлены различные федеральные органы, в том числе относительно развитая сеть федерального казначейства, в то время как большинству регионов еще только предстоит создать механизмы и структуры для обеспечения целевого использования этих средств. Эти обстоятельства свидетельствуют в пользу прямого включения основной части расходов на социальную защиту населения в федеральный бюджет, с возможным использованием в течение переходного периоды системы субвенций для того, чтобы снизить риски изменения системы финансирования. При этом по некоторым категориям расходов, где особенно важны информационные и административные преимущества субнациональных властей и в дальнейшем могут применяться федеральные субвенции.

41.   Следует отказаться от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Это регулирование может считаться особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20-30% расходов субнациональных бюджетов. Обеспечение реальной самостоятельности и ответственности региональных и местных властей, предоставление им адекватных налоговых полномочий, стабильность в распределении федеральных трансфертов должны создать предпосылки для децентрализации полномочий по установлению уровня зарплаты и регулированию занятости в бюджетной сфере. В случае, если такая децентрализация приведет резкому ухудшению ситуации в отдельных регионов, может быть предусмотрена ограниченная по объемам и срокам предоставления финансовая помощь из федерального бюджета, направленная на поддержку минимального уровня заработной платы. При этом размер данной помощи должен определяться по единым для всех регионов нормативам, а не по фактической численности занятых и уровню зарплаты в бюджетной сфере.

42.   Повышению качества управления расходами на субнациональном уровне способствовала бы  разработка оценочных критериев и стандартов "лучшей практики" бюджетной политики субнациональных властей.  Следует обеспечить публичное, максимально широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов основанных на них "рейтингов" региональных и местных администраций.  

43.   С целью снижения рисков переходного (к более четкому разграничению расходных полномочий) периода может быть использована стратегия "обмена"  расходными обязательствами, сохраняющая, насколько это возможно, сложившиеся пропорции между уровнями бюджетной системы. Например, передача на федеральный уровень обязательств по финансированию социальной защиты населения может сопровождаться передачей на региональный уровень расходов на начальное и среднее профессиональное образование. 

В) Автономия в налоговой политике

44.   Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы позволяло ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Некоторые эксперты даже рекомендовали применять индивидуальные нормативы отчислений от федеральных налогов с тем, чтобы еще в большей степени сократить зависимость тех или иных регионов от федеральных трансфертов (Лексин, Швецов (1999)).  Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений перевешивали ее преимущества.  Как уже отмечалось, до тех пор, пока субнациональные власти формально не являются основными получателями результатов своих налоговых усилий, у них будет сохраняться сильная мотивация к смещению своей активности за пределы "официального" бюджета со всеми вышеперечисленными негативными последствиями. МакКиннон и Нечуба (McKinnon and Nechyba (1997)) убедительно показывают, что в общем случае четкое разделение расходных и налоговых полномочий является важной предпосылкой для усиления финансовой ответственности и соблюдения жестких бюджетных ограничений. Расщепление налоговых поступлений по своей сути включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его "мягкость". Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, превращает  разделение доходов в крайне политизированный и неэффективный процесс.

45.   По нашему мнению, нынешняя система расщепляемых налогов должна быть заменена четким закреплением каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы. Кроме того, должны быть существенно расширены права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок. Только при этих условиях региональные и местные администрации будут полностью отвечать за состояние своих бюджетов. Однако в российском контексте вопрос о степени налоговой автономии субнациональных властей является весьма сложным и дискуссионным.  Новый Налоговый кодекс содержит крайне узкий перечень региональных и местных налогов, но и в этих рамках в налоговое законодательство могут быть внесены поправки , направленные на расширение  налоговой базы и полномочий субнациональных властей, в частности, за счет предоставления им права вводить надбавки к ставкам по федеральным налогам и снятия ограничений по установлению ставок и определению налооблагаемых баз по региональным и местным налогам. Самостоятельность субнациональных властей могла бы быть укреплена формированием их собственных налоговых и казначейских служб. В средне- и долгосрочной перспективе по мере развития законодательной базы субнациональных финансов и ответственности, субъектам Федерации и муниципальным образованиям могли бы быть предоставлены более широкие права по введению и регулированию их собственных налогов.  Одновременно с отказом от расщепления налогов в Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, отменяющие действующую норму о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации в пропорции 50 на 50.  

46.   Как уже говорилось выше, ключевой предпосылкой для успеха этой реформы является предоставление регионам налоговых полномочий, соответствующих, по крайней мере, для большинства регионов, их основным расходным обязательствам. Ряд наименее развитых регионов по-прежнему в основном будет полагаться на федеральную поддержку, однако в любом случае расширение налоговых полномочий  будет способствовать дальнейшему развитию более объективной и прозрачной методики распределения трансфертов. В классической теории общепризнанно, что региональным и местным властям в наибольшей степени подходят налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избежать негативных внешних эффектов и других проблем в управлении ими. [26]   Однако, как отмечалось в предыдущем разделе, Берд (Bird (1999)) показывает, что в распоряжении региональных властей должны быть такие крупные налоги, как, например, налог с продаж или (региональный) НДС. Не так давно введенный в России региональный налог с продаж является стабильным и легко управляемым источником доходов для субнациональных бюджетов и может лечь в основу реальной налоговой автономии  региональных властей. Даже связанные с этим налогом внешние эффекты, как отмечено выше, могут способствовать проведению более ответственной налоговой политики на местах При этом, хотя в результате передачи на федеральный уровень таких крупных налогов как (федеральный) НДС доходы "официальных" бюджетов регионов сократятся,  одновременно должны быть уменьшены и их расходные обязательства.

Г) Финансовая ответственность и субнациональные заимствования

47.   Во втором разделе настоящей работы подчеркивалось, что предоставление субнациональным властям реальной самостоятельности и ответственности является ключевым фактором проведения эффективной децентрализации бюджетной системы. Сложившаяся в 1990-е годы в России система межбюджетных отношений не обеспечивала должной ответственности субнациональных властей за свою платежеспособность, эффективное управление финансами, соблюдение федерального законодательства. Частично это было обусловлено крайне высокой централизацией "официальных" межбюджетных отношений, что делало весьма сложным и даже нерациональным возложение на регионы такой ответственности.  Формирование системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий - основополагающее условие для формирования ответственности и  подотчетности субнациональных властей. В то же время требуются дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных властей за проводимую ими финансовую политику. Недавно принятый закон, позволивший президенту отстранять от должности глав администраций в случае неоднократного нарушения федеральных законов, уже усилил влияние федерального центра на регионы. Кроме того, финансовая ответственность может быть укреплена путем законодательного закрепления института банкротства (неплатежеспособности) субнациональных администраций и возможности введения вышестоящими властями режима временного внешнего финансового управления. Хотя такой механизм не типичен для федеративных государств, специфика российских условий, в том числе - слабость пока лишь формирующихся демократических институтов, по нашему мнению, служит достаточным основаниям для его введения. Мы также полагаем, что подобный институт мог бы с пользой применяться и в некоторых других федерациях. Наряду с неплатежеспособностью субнациональных властей, внешнее управление могло бы также вводиться при других очевидных случаях безответственной бюджетной политики и нарушений федерального законодательства.    

48.   Как было показано выше, быстрый рост субнациональных долгов привел к долговому кризису и неплатежеспособности многих российских регионов. Ряд субъектов Федерации оказались неплатежеспособными даже раньше федерального правительства (августа 1998 года), а значительная часть регионов в настоящее время фактически являются банкротами. В результате этого кризиса большинство регионов имеют крайне ограниченные возможности заимствований на финансовых рынках. До тех пор, пока федеральное правительство четко дает понять потенциальным кредиторам, что оно ни в каком виде не будет гарантировать субнациональные заимствования, эти ограничения будут оставаться весьма жесткими даже при отсутствии формальных запретов на эмиссию регионами долговых инструментов.  Несмотря на это, возможность региональных администраций оказывать давление на действующие в пределах их территорий предприятия и финансовые институты может служить оправданием для дополнительных временных ограничений на субнациональные заимствования. Однако большинство таких ограничений должно постепенно отменяться в целях развития рынка региональных заимствований и конкуренции между регионами за более высокие кредитные рейтинги. В любом случае, субнациональные власти, видимо, будут обладать "неформальными" способами заимствований, в основном через подконтрольные структуры. 

Д) Федеральные трансферты 

49.   Описанное выше четкое разделение расходных и налоговых полномочий будет способствовать предпринимаемым в последнее время мерам по повышению прозрачности и объективности распределения федеральных трансфертов, усилению их целевой направленности и концентрации в наименее обеспеченных регионах. 

Е) Автономия на местном уровне

50.   Принимая во внимания размеры многих субъектов Российской Федерации, обеспечение налогово-бюджетной автономии местных органов власти является важнейшей частью предлагаемой реформы. В основном здесь могут применяться те же самые принципы и подходы, что и в отношении автономии региональных властей: четкие расходные полномочия и ответственность, адекватная налоговая база с правом введения собственных налогов, отсутствие нефинасируемых мандатов и т.д. В действующее законодательство, прежде всего, Бюджетный и Налоговый кодексы должны быть внесены поправки с тем, чтобы в явном виде отразить все 3, а не 2, как это в основном имеет место сейчас, уровня бюджетной системы. Однако вопрос о бюджетной автономии местных властей требует отдельного рассмотрения ряда весьма сложных аспектов.  

51.   Как отмечалось в разделе 2, в России существует множество типов единиц местного уровня - от крупных городов с недотационными бюджетами и существенным налоговым потенциалом до мелких сельских администраций, в бюджетном отношении полностью зависящих от вышестоящих властей. Эти единицы могут иметь статус муниципальных образований или входить в состав других муниципалитетов. Закон о местном самоуправлении, позволивший каждому поселению получить статус муниципального образования, усложнил условия для реформирования межбюджетных отношений, поскольку многообразие муниципальных образований (как уже существующих, так и способных появиться при делегировании на местный уровень налоговых полномочий) затрудняет выработку и применение общих механизмов, обеспечивающих их самостоятельности и ответственность. Более того, в правовом отношении муниципальные образования даже не входят в систему органов государственной властей, что создает не только технические, но и содержательные проблемы в предоставлении им тех или иных расходных или налоговых полномочий. 

52.   Возможным решением этих проблем стало бы создание в субъектах Федерации более крупных, чем большинство муниципальных образований, территориальных единиц, имеющих органы государственной власти. По сути, эти единицы (большие города и бывшие административные районы) уже существуют. Большинство из них имеет статус муниципальных образований, другие - являются территориальными подразделениями региональных администраций, взаимодействующими с более мелкими муниципальными образованиями. Рамочное федеральное законодательство могло бы установить общие принципы создания 3-го, местного, уровня государственной власти с выборными властями, не заменяющего, а дополняющего местное самоуправление. В этом случае в федеральном законодательстве за местными органами государственной власти могли бы быть четко закреплены, в соответствии с изложенными выше подходами, бюджетные и налоговые права и обязанности.  При этом каждому поселению по-прежнему должно гарантироваться право на получение статуса муниципального образования, с соответствующими ему налоговыми полномочиями и расходными обязательствами. Однако государственные функции (в области образования, здравоохранения и т.д.) должны быть в явном виде переданы вновь созданным местным органами государственной власти, непосредственно взаимодействующими (в том числе на договорной основе) с органами местного самоуправления. 

53.   В нынешних российских условиях успешное обеспечение реальной автономии местного уровня власти неизбежно будет зависеть от региональных властей и их интересов. Когда (если) субъекты Федерации получат законодательно установленную финансовую самостоятельность, у них появится большая заинтересованность в создании аналогичных условий для местных органов власти. Таким образом, упорядочивание налогово-бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации должно рассматриваться в качестве важнейшего условия для развития эффективного местного (само)управления.         

V) Экономическая  программа российского правительства 2000 года и перспективы реформы межбюджетных отношений

54.   2000 год может оказаться поворотным пунктом в формировании в России реального бюджетного федерализма. В своей экономической программе (Программа…2000) российское правительство одобрило комплексную реформу межбюджетных отношений, во многом отвечающую предложениям настоящей работы и ранее вышедшего Обзора экономики Российской Федерации (OECD/ОЭСР (2000b).  В данной программе четко указывается, что “региональные органы власти и управления должны обладать полномочиями и значительной самостоятельностью в проведении налогово-бюджетной политики". [27] Предлагается внести поправки в Бюджетный кодекс, направленные на упорядочивание расходных полномочий, укрепление самостоятельности властей разных уровней и их ответственности за финансирование принимаемых решений. В Программе заявлена цель перейти от расщепления налоговых поступлений к принципу "один налог - один бюджет", с возможностью создания в будущем самостоятельных региональных налоговых и казначейских органов. Должно быть принято законодательство по вопросам неплатежеспособности субнациональных властей и введения для них внешнего финансового управления с внесением соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. НДС должен полностью зачисляться в федеральный бюджет, при том, что 15%, ранее поступавшие в региональные бюджеты, будут направлены в Фонд компенсаций, создаваемый для финансирования (через региональные бюджеты) наиболее крупных из остающихся федеральных мандатов. В дальнейшем, по крайней мере, часть этих мандатов должна быть переведена в федеральный бюджет и финансироваться через федеральное казначейство. Будет продолжена реформа механизма трансфертов, в том числе - с отменой так называемых "взаимных расчетов" и введением долевых субсидий для со-финансирования расходов региональных бюджетов на образование и здравоохранение с учетом соблюдения федеральных стандартов количества и качества предоставляемых бюджетных услуг.  В других разделах Программы подчеркивается необходимость обеспечения единого экономического пространства и устранения барьеров для перемещения рабочей силы, инвестиций, других факторов производства. Наконец, в Программе указывается на возможность проведения реформы на местном уровне управления.

55.   Реализация различных разделов данной Программы уже началась. Проект федерального бюджета на 2001 год предусматривает зачисление 100% НДС в федеральный бюджет, а 99% подоходного налога - в консолидированные бюджеты регионов. Это может рассматриваться в качестве определенного шага к закреплению различных налогов за разными уровнями бюджетной системы. В проекте бюджета также предложено создание Фонда компенсаций для финансирования двух крупных федеральных мандатов: пособий на детей и социальной защиты инвалидов. Еще один мандат, связанный с предоставлением льгот военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, полностью переведен на финансирование из федерального бюджета. Начиная с 2001 года распределение трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов практически не будет зависеть от налоговой и бюджетной отчетности, что создаст стимулы к более рациональной и ответственной финансовой политике в регионах. 

56.   Тем не менее планы реформирования межбюджетных отношений в России до конца не определены, оставаясь предметом острых дискуссий. Это относится к некоторым из рассмотренных выше направлениям реформ, противоречиям между различными частями правительственной программы, последовательности в реализации предлагаемых мер.

57.   Некоторые из предложений российского правительства в отношении налоговой реформы, в том числе – включенные в его экономическую Программу, очевидно, не соответствуют формированию большей налоговой автономии субнациональных властей. Практически все крупные налоги предлагается сделать федеральными, что еще больше усилит зависимость региональные и местные бюджеты от доходных источников, непосредственно регулируемых федеральным центром. Планируется отменить региональный налог с продаж и сохранить формирование субнациональных бюджетов за счет отчислений от федеральных налогов. В разделе 2 настоящей работы говорилось о том, что ряд уже реализованных мер скорее ограничил, чем расширил налоговые полномочия субнациональных властей. По нашему мнению, налоговая автономия субнациональных властей является ключевым элементом всей реформы межбюджетных отношений, без которого другие меры, направленные на повышение финансовой ответственности и сокращение «неформальной» бюджетной активности, не дадут ожидаемого результата. Как обсуждалось выше, сохранение крупных, полностью региональных налогов, таких как налог с продаж, также является важным условием успешной децентрализации бюджетных полномочий.     

58.   Раздел правительственной Программы о социальной политике предполагает передачу полномочий и  ответственности за социальную защиту населения на региональный (субъекты Федерации) уровень. В такой трактовке это противоречит предлагаемому в рамках реформы межбюджетных отношений расширению прямой федеральной ответственности в данной области. Как подчеркивалось выше, в условиях региональной автономии и конкуренции между регионами за деловую активность и инвестиции  расходы субнациональных властей на социальную защиту населения во многих регионах могут значительно сократиться . В условиях низкого уровня жизни населения это привело бы к крайне негативным социальным и политическим последствиям, что в конечном счеты вынудило бы федеральный центр в любом случае взять на себя значительную долю ответственности за социальную политику. Отмеченная выше централизация налоговой политики  и децентрализация социальной политики могут стать особенно опасным сочетанием, подрывающим усилия по де-политизации трансфертов и введению для субнациональных властей жестких бюджетных ограничений.   Отсутствие последних, в свою очередь, свело бы на нет преимущества бюджетной автономии. В настоящей работе отстаивается тезис о том, что создание «формальной» автономии, стимулов для проведения на субнациональном уровне ответственной и эффективной налогово-бюджетной политики требует усиления роли федерального центра в формулировании и финансировании социальной политики.   

59.   Несмотря на стремление федерального правительства к отмене нефинансируемых мандатов, пока сделано слишком мало для существенного сокращения оказываемой ими нагрузки на субнациональные бюджеты. Лишь некоторые из огромного количества накопленных мандатов были отменены либо подкреплены финансовой поддержкой из федерального бюджета, в 2001 году регионы по-прежнему должны финансировать крупнейший федеральный мандат – закон «О ветеранах».  Кроме того, федеральные власти предусматривают в 2001 году повышение на 20% зарплаты в бюджетной сфере, в том числе – финансируемой из региональных и местных бюджетов.  Хочется надеяться, что полная отмена нефинансируемых мандатов и защита субнациональных бюджетов от их появления в дальнейшем может быть обеспечена до начала разработки проекта федерального бюджета на 2002 год.  

60.   В настоящей работе аргументируется, что законодательно закрепленная бюджетная автономия субнациональных властей является ключевым условием для успешной реализации всей экономической Программы российского правительства, улучшения предпринимательского и инвестиционного климата и в конечном счете достижения устойчивого экономического роста. Нет никаких  оснований требовать от региональных и местных администраций и должностных лиц проведения ответственной бюджетной политики, если они не обладают «официальными» полномочиями по принятию решений. При сохранении нынешних условий субнациональные власти в любом случае по-прежнему будут обладать высокой степенью «неформальной» автономии, используя различные формы «теневой» политики, которые способствуют коррупции, ухудшают предпринимательский климат и искажают условия равной конкуренции. Реальная ответственность за состояние дел в регионе может обеспечиваться только официально (законодательно) признанной автономией субнациональных властей. По нашему мнению, российский бюджетный федерализм на данном этапе может не в полной мере отвечать критериям  «федерализма, сохраняющего рынок», но по своей сущности он должен быть «федерализмом, создающим рынок».

Вверх

              References/Библиография:

Baipaj, N. and J. D. Sachs (1999)
"The State of State Government Finances in India" HIID Development Discussion Paper No. 719.

Berkowitz D. and W. Li (1999)
"Tax rights in Transition Economies: a Tragedy of the Commons?" Journal of Public Economics, 76, pp. 369-397.

Bird, R (1999)
"Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment" IMF Working Paper No. WP/99/165.

Blanchard, O. and A. Shleifer (2000)
"Federalism with and without Political Centralisation: China versus Russia" NBER Working Paper No. 7616

Careaga, M. and B. Weingast (2000)
"The Fiscal Pact with the Devil: A Positive Approach to Fiscal Federalism, Revenue Sharing, and Good Governance" Mimeo, Stanford University.

Carrera- Hernadez, A. (1999)
"Fiscal Strengthening of Local Government in Mexico" Mimeo, The University of Birmingham.

Dewatripont, M. and E. Maskin (1995)
"Credit and Efficiency in Centralised and Decentralised Economies". Review of Economic Studies, 62 (4), pp. 541-555.

Dillinger, W. and S. B. Webb (1999)
"Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil" Mimeo, World Bank

Frye, T. and A. Shleifer (1997)
"The Invisible Hand and the Grabbing Hand," American Economic Review Papers and Proceedings 87 (2), pp. 354-358.

Fukasaku, K. and L. R. de Mello Jr. (1998)
"Fiscal Decentralisation and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries"  in K. Fukasaku and R. Hausmann, eds. Democracy, Decentralisation and Deficits in Latin America, OECD, Paris, pp. 121-148.

IMF (1999)
Government Finance Statistics Yearbook, Washington, D.C.

Inman, R. and D. Rubinfeld (1997)
"Rethinking Federalism," Journal of Economic Perspectives, 11 (4) pp. 43-64.

Johnson S., McMillan, J. and Woodruff  (2000)
"Why Do Firms Hide? Bribes and Unofficial Activity After Communism," Journal of Public Economics 76, pp. 495-520

Kornai, J (1986)
"The Soft Budget Constraint," Kyklos, 39 (1), pp. 3–30.

Lavrov, A., Litwack, J., and Sutherland, D. (2000),

          “Fiscal Federalism in the Russian Federation: Problems and Reform Options,” Investment Climate and Russia’s Economic Strategy, Vyshaia Shkola Ekonomiki, Tsentr Strategicheskikh Razrabotok, Moscow, April.

Litwack, J. (2000)
"Central Control of Subnational Budgets: Theory With Applications to Russia,” Mimeo, OECD.

McKinnon, R. (1997)
"Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union" in Macroeconomic Dimensions of Public Finance, M.I. Blejer, and T. Ter-Minassian (eds) London and New York, Routledge.

McKinnon, R. and T. Nechyba (1997)
"Competition in Federal States: The Role of Political and Financial Constraints" in J. A. Ferejohn and B. R. Weingast, eds. The New Federalism: Can the States be Trusted?, Hoover Institution Press, Stanford, CA., pp. 3-61.

Monitola, G.,  Qian, Y., and  Weingast, B. (1995)
"Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China" World Politics, October.

North, D., and  Weingast, B. (1989)
"Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England" Journal of Economic History, December.

OECD (1997a)
Managing across Levels of Government, Paris

OECD (1997b)
OECD Economic Surveys: The Russian Federation, Paris.

OECD (1999a)
OECD Revenue Statistics, Paris.

OECD (1999b)
Taxing Powers of State and Local Government (OECD Tax Policy Studies, No. 1), Paris.

OECD (2000a)
OECD Economic Surveys: Mexico, Paris.

OECD (2000b)
OECD Economic Surveys: The Russian Federation, Paris.

Prud'homme, R (1995)
"The Dangers of Decentralisation" The World Bank Research Observer, 10 (2), pp. 201-220.

Rehm, H. (1998)
"Germany", in K. Fukasaku and R. Hausmann, eds. Democracy, Decentralisation and Deficits in Latin America, OECD, Paris, pp.183-184.

Roland, G. and Qian, Y. (1998)

          “Federalism and the Soft Budget Constraint,” American Economic Review, 88(5): 1143-1162

Saiegh, S. M. and M. Tommasi (1998)
"Why is Argentina's Fiscal Federalism so Inefficient? Entering the Labyrinth" Mimeo.

Shleifer, A., and  Treisman, D. (1999)
Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia, Cambridge, Ma, The MIT Press.

Shleifer, A., and  Vishny, R. (1993)
"Corruption," Quarterly Journal of Economics 108 (3), pp. 599-617

Spahn, P. B. and W. Foettinger (1997)
"Germany" in T. Ter-Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington, D. C., pp. 226-248.

Tanzi, V. (1995)  “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects,” Annual World Bank Conference on Development Economics, pp. 295-316

Ter-Minassian, T. (1997)
"Brazil" in T. Ter-Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington, D. C., pp.138-456.

Treisman, D. (1999a)
"Decentralisation and Inflation: Commitment, Collective Action, or Continuity?" Mimeo.

Treisman, D.(1999b)
"Tax Evasion and Regional "Fiscal Protection" in Federal States: A Model with Evidence from Russia" Mimeo.

Wallich, C., ed. (1994)
Russia and the Challenge of Fiscal Federalism, Washington, D.C., The World Bank.

Weingast, B. (1995)
"The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth" Journal of Law, Economics, and Organisation, 11, Spring.

Weingast, B. (2000)
"The Theory of Comparative Federalism and the Emergence of Economic Liberalisation in Mexico, China, and India" Mimeo, Stanford University.

Wildasin, D. E. (1997)
"Fiscal Aspects of Evolving Federations: Issues for Policy and Research" in D. E. Wildasin, ed. Fiscal Aspects of Evolving Federations, Cambridge University Press, Cambridge, pp. 14-37.

Wurzel, E (1999)
"Towards More Efficient Government: Reforming Federal Fiscal Relations in Germany" OECD Economics Department Working Paper No. 209.

Zhuravskaia, E. (1998)
"Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style," mimeo, Harvard University.

Лавров А.М. (2000)

          “Стратегия и тактика реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации” Совершенствование межбюджетных отношений в России, Институт экономики переходного периода, научные труды, N 24

Лавров А.М., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. (2000),

          “Бюджетный федерализм в России: проблемы и возможности для реформ” Инвестиционный климат и экономическая стратегия России, Высшая школа экономики, Центр стратегических разработок, Москва, Апрель

Лексин В., Швецов А. (1999)

          “Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ” Вопросы экономики, N 3, cc. 18-36

ОЭСР (2000b): Обзор экономики Российской Федерации. Москва: Весь мир

          Программа Правительства России: Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (2000)

Радаев, В. (1996),

           «Малый бизнес и проблемы деловой этики: надежды и реальность,” Вопросы экономики, N 7, cc. 72-82

Христенко В. (2000)

          “Реформа межбюджетных отношений: новые задачи” Вопросы экономики, N 8, cc. 4-14

Вверх

назад

вверх

назад