Анна Золотарева,
Вед. научный сотрудник Института
экономики переходного периода
В Бюджетном кодексе понятие “несостоятельный” регион или какое-либо иное синонимичное понятие не употребляется, хотя предусмотрен ряд специфических мер, которые могут применяться в случае, когда расходы на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации превышают 15 процентов расходов его бюджета, а также когда объем заимствований в течение года превышает 30% объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из других бюджетов и привлеченных в текущем году заемных средств, и при этом субъект Российской Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств. В подобной ситуации согласно ст.112 БК уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации может применить следующие меры:
- назначить ревизию бюджета субъекта Российской Федерации;
- передать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации;
- принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Аналогичные меры по аналогичным основаниям вправе применить уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ по отношению к местному бюджету.
Основным недостатком анализируемой статьи Бюджетного кодекса является неопределенность мер, которые вправе применить Федерация при наличии признаков несостоятельности регионального бюджета. В статье прямо упомянуты две такие меры, ни одна из которых не способна содействовать преодолению бюджетного кризиса в регионе или побудить его к соблюдению федерального бюджетного законодательства.
Так, Кодексом не определены полномочия осуществляющих ревизию финансовых органов. В отсутствие у осуществляющих ревизию федеральных органов финансового контроля права давать обязательные для исполнения рекомендации по оздоровлению регионального бюджета ревизия не может принести существенного эффекта.
То же замечание можно отнести и к такой мере как передача исполнения бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации. Министерство финансов РФ не в состоянии изменить параметры утвержденного региональным парламентом закона о бюджете субъекта Федерации даже в случае, если этот закон не соответствует требованиям федерального бюджетного законодательства.
Несмотря на упомянутые недостатки статьи 112 БК, она не только не закрывает возможности для федерального вмешательства в бюджетный процесс субъекта Федерации, отвечающего признакам несостоятельности, но, напротив, предполагает его, говоря о возможности применения к таким субъектам Федерации “иных мер, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации”. Эта оговорка может рассматриваться как прямое указание на необходимость принятия закона о федеральном контроле над несостоятельными региональными бюджетами, концепция которого предлагается в данной работе.
Кроме юридических предпосылок для принятия закона “О мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности”, можно выделить пять идеологических оснований для оказания Федерацией давления на бюджетную политику региона:
- Федерация должна иметь в своем распоряжении инструменты для обеспечения действия конституционного принципа приоритета федерального законодательства по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Учитывая наличие в федеральном законодательстве жестких ограничений на объем дефицита и долга субнациональных бюджетов, в условиях действия Бюджетного кодекса несостоятельность регионального бюджета почти всегда будет следствием нарушения региональными властями указанных императивных норм.
- Федерация не может сохранять индифферентность к нарушению прав кредиторов региона, которые лишены традиционных для участников гражданского оборота средств защиты своих интересов в силу фактического иммунитета бюджетов всех уровней.
- В условиях заведомой недостаточности бюджетных средств для погашения всех долговых обязательств региона, Федерация должна по крайней мере обеспечить отсутствие дискриминации одних кредиторов в пользу других.
- Несмотря на формальное закрепление в российском праве принципа самостоятельной имущественной ответственности субъектов Федерации по своим финансовым обязательствам, Федерация почти всегда несет косвенную ответственность по долговым обязательствам своих субъектов. Осознание этого факта оказывает искажающее воздействие на поведение участников регионального рынка заимствований, снижая его способность к саморегулированию. Учитывая нецелевой характер дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), есть вероятность, что эти средства будут использованы для обслуживания и погашения регионального долга. Даже если бы дотации из ФФПР носили целевой характер, участия Федерации в погашении долговых обязательств своих субъектов нельзя было бы исключать в силу заменяемости бюджетных средств.
- Как следует из статьи 6 и ряда других статей Конституции, Федерация обязана обеспечить каждому гражданину России - вне зависимости от того, на территории какого субъекта Федерации он проживает - равные минимальные социальные гарантии. Из этого вытекает необходимость защиты населения региона на случай, если его администрация по каким-либо причинам ставит интересы кредиторов выше интересов населения.
Первым элементом концепции законопроекта “О мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации, отвечающих признакам несостоятельности” должно быть определение состава задолженности, по которой оценивается финансовое состояние субъекта Российской Федерации и определяется необходимость в применении чрезвычайных мер федерального финансового контроля.
Статья 112 БК связывает возможность применения чрезвычайных финансовых мер в отношении несостоятельных субъектов РФ и муниципальных образований с состоянием их государственного долга в узком смысле слова. Так, в соответствии со статьями 99, 100 Кодекса под долгом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) понимается совокупность его долговых обязательств, вытекающих из: облигационных займов, получения регионом или муниципалитетом кредитов и предоставления ими государственных (муниципальных) гарантий. Между тем, очевидно, что обязательства государства региона (муниципалитета) возникают также по ряду других оснований публично-правового, гражданско-правового и смешанного характера. Разберем юридическую природу каждого из этих видов обязательств:
а) Публично-правовые обязательства
К этому виду относится большинство расходных обязательств государства, закрепленных отраслевым законодательством. Наибольший массив таких обязательств предопределен нормами социального законодательства (детские пособия, льготы для ветеранов и инвалидов и пр.) К этой же категории относятся обязательства, вытекающие из норм ФЗ: "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", “О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации”, ст.15 ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” (о выделении не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета на финансирование научных исследований”) и пр. Особенностью публично-правовых обязательств следует считать то, что они вытекают из одностороннего волевого акта государства по безвозмездному и (или) безвозвратному расходованию бюджетных средств для достижения определенных социальных целей.
В настоящее время накопился значительный объем фиктивных, не обеспеченных финансированием норм федерального законодательства, что имеет несколько негативных последствий. Во-первых, это порождает "правовую инфляцию" - то есть подрыв общественного доверия к государству и принимаемым им законам. Во-вторых, это нарушает целостность единого правового пространства: в условиях заведомой недостаточности доходов для покрытия всех расходов, предусмотренных федеральным законодательством, состав принимаемых к финансированию федеральных законов определяется каждым регионом самостоятельно. Вместе с тем, это создает угрозу нарушения расходных пропорций закона о бюджете, так как существует вероятность принудительного списания средств с бюджетных счетов по решениям судов, предусматривающим удовлетворение исков потенциальных получателей социальных трансфертов.
В последнее время предпринимаются попытки решить проблему необеспеченных мандатов, однако, на наш взгляд, не вполне последовательные. Так, в новой редакции ст.83 БК предусмотрено, что к закону о бюджете должен прилагаться перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. При этом статья заранее ориентирована на ситуацию, при которой утверждаемый перечень отменяемых или приостанавливаемых нормативных актов будет отличаться пробелами, предусматривая, что “если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете”.
Вместе с тем, указанные положения статьи 83 БК снимают лишь часть проблем правоприменительной практики, так как суды по-прежнему не располагают информацией о том, какие законодательные акты и в какой мере обеспечены бюджетным финансированием. Например, если для полного финансирования определенного закона нужно 100 млн.руб., а реально выделено 60 – суд не имеет оснований отказать в удовлетворении требований каждому конкретному кредитору, и таким образом, общая сумма удовлетворенных судом кредиторских требований может превысить объем бюджетных ассигнований. Кроме того, правило о приоритете бюджетного законодательства над нормами законодательства других отраслей может действовать лишь по отношению к законам одного уровня и не применимо при коллизии федерального отраслевого закона и регионального (местного) закона о бюджете. Например, любой гражданин, которому федеральным законодательством предоставлено право на получение, скажем, детского пособия (источником выплаты которого, согласно ст.4 Закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", являются средства региональных бюджетов), может предъявить в суд иск с требованием его выплаты за счет казны субъекта РФ. Исходя из конституционного принципа приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, суд обязан удовлетворить соответствующий иск даже в том случае, если ассигнования на выплату детских пособий в региональном бюджете не выделены или секвестрированы.
На наш взгляд, проблему “необеспеченных мандатов” нужно решать не путем установления приоритета того или иного законодательства, а путем устранения противоречий между нормами различных законов и создания целостной правовой системы. Для этого необходимо провести инвентаризацию всех действующих нормативных актов, предусматривающих расходы за счет бюджетов всех уровней, точно рассчитав необходимый для их исполнения объем бюджетного финансирования, провести разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, отменить нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования.
В перспективе все федеральные законы должны иметь равную юридическую силу на всей территории страны и быть актами прямого действия. Ни суды, ни тем более граждане, которым адресованы нормы принимаемых государством законов, не обязаны разбираться в тонкостях бюджетного процесса: если закон не отменен - он должен действовать в полном объеме. Фактически это означает включение публично-правовых обязательств в состав государственного долга, хотя специфика этих обязательств требует решения целого ряда технических проблем. В частности, для учета публично-правовых обязательств в составе государственного долга необходимо четкое определение их объема и момента возникновения, что представляет известную сложность. Если, например, при закупке товаров для государственных нужд момент возникновения бюджетного обязательства четко определен во времени в зависимости от применяемого метода бюджетного учета (например, моментом поставки товара), то применительно к публично-правовым обязательствам определить момент возникновения обязательства существенно сложнее. Предположим, например, что федеральным законом установлено пособие для граждан, имеющих детей, подлежащее выплате с 1 января 2002 года за счет региональных бюджетов, причем пособие выплачивается только тем родителям, которые обратились с соответствующим заявлением в органы социальной защиты. Далее предположим, что некий регион не включил ассигнования на выплату данного пособия в расходы своего бюджета на 2002 год. Как при этом должны удовлетворяться требования потенциальных получателей пособия? Должна ли федерация настаивать на включении задолженности по этим пособиям в бюджет следующего года, и если да, то как определить размер этой задолженности: по числу граждан, имеющих детей, по числу граждан, фактически обратившихся за выплатой пособия? Или задолженность прошлых лет подлежит взысканию с регионального бюджета только в случае удовлетворения судом иска получателя пособия? Как учесть временнЫе изменения в контингенте получателей пособия? Все эти вопросы весьма сложны, однако без их решения невозможно достичь эффективности правовой системы, единства правоприменительной практики, стабильности бюджетных правоотношений.
б) Гражданско-правовые обязательства государства
Помимо договора займа и договора о предоставлении государственной гарантии традиционными видами гражданско-правовых отношений с участием государства являются:
- Договоры поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;
- Внедоговорные обязательства, вытекающие из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов;
- Обязательства смешанного характера
Некоторые виды обязательств государства имеют сложную юридическую природу, неся в себе черты как гражданско-правовых, так и публично-правовых обязательств. Наиболее ярким примером этой разновидности обязательств являются обязательства по оплате труда работников бюджетной сферы (как государственных служащих и работников бюджетных учреждений).
С одной стороны, они близки к гражданско-правовым, так как бюджетные ассигнования носят не безвозмездный характер, а предоставляются в обмен на труд. С другой стороны, в отличие от прочих гражданских договоров в трудовых отношениях с работниками бюджетной сферы государство выступает не непосредственно (через органы государственной власти, действующие в качестве его законных представителей), а через бюджетные организации, являющиеся самостоятельными юридическими лицами [1] . Обязанность же государства по содержанию бюджетной сети является скорее публично-правовой, так как вытекает из норм не столько гражданского, сколько публичного права (в частности, объем сметного финансирования предопределен законодательно утвержденной Единой тарифной сеткой по оплате труда работников организаций бюджетной сферы).
Подавляющее большинство гражданских обязательств являются взаимными и возмездными, а следовательно, бюджетные расходы по таким обязательствам имеют характер не безвозмездных перечислений, а компенсации за предоставленные товары, работы, услуги. Таким образом, невыполнение соответствующих обязательств создает прямые убытки для контрагентов бюджета. Однако из всех видов кредиторских требований на сегодняшний день безусловно признаются лишь требования держателей государственных ценных бумаг, поручительств и кредиторов государства по договору займа. Таким образом, у государства появляется возможность финансировать дефицит бюджета не за счет привлечения заимствований (что влечет рост объема долга), а за счет недофинансирования осуществленных расходов (то есть когда поставка товаров, работ и услуг в пользу государства уже осуществлена). При этом права кредиторов бюджета оказываются незащищенными.
Во избежание необоснованной дискриминации одних кредиторов бюджета перед другими, в перспективе представляется необходимым расширить понятие внутреннего долга за счет включения в него задолженности по всем видам гражданско-правовых обязательств. Для этого в главах БК, посвященных стадиям составления и утверждения бюджетов, следует предусмотреть норму об обязательном включении в бюджет следующих лет ассигнований на погашение кредиторской задолженности по ранее заключенным и исполненным со стороны контрагентов бюджета гражданско-правовым договорам (в том числе трудовым договорам), а также ассигнований на исполнение гражданских договоров со сроком действия, выходящим за пределы года, заключенных в предыдущие годы (это предложение связано с отсутствием у сторон гражданско-правового договора права на его досрочное расторжение при отсутствии нарушений со стороны контрагента) [2] . Учитывая, что одномоментное исполнение обязательств по всей накопленной бюджетами кредиторской задолженности невозможно, при введении данной нормы в действие необходимо предусмотреть, что ее действие распространяется только на будущее время, и включение в бюджет ассигнований по накопленной к настоящему моменту кредиторской задолженности бюджета осуществляется по усмотрению законодательных органов. Из этих же соображений следует восстановить в Кодексе понятие защищенных статей бюджета, предусмотрев, что секвестру не подлежат ассигнования на исполнение вступивших в силу гражданско-правовых договоров.
Кроме того, необходимы законодательные меры для предотвращения роста кредиторской задолженности бюджета по гражданско-правовым обязательствам в будущем. Основными из них должны быть:
- ограничение ответственности государства по денежным обязательствам бюджетных учреждений, принятым с превышением сметы; сокращения числа учреждений, субсидиарную ответственность по обязательствам которым несет государство;
- закрепления в гражданском законодательстве специальных правил признания недействительными сделок, заключенных органами государственной власти и бюджетными учреждениями с нарушением требований законодательства (прежде всего, БК), в том числе – сделок, выходящих за пределы правоспособности органов государственной власти и бюджетных учреждений.
Самостоятельной проблемой, связанной с погашением государственных долговых обязательств в широком смысле слова, является порядок исполнения решений судов о взыскании средств с бюджетных счетов в случае, если ассигнования на погашение долговых обязательств не были включены в состав расходов бюджета или секвестрированы в процессе его исполнения. Согласно статьям 286-287 БК размер средств, списываемых со счета бюджета по решению судов, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств. Учитывая, что все бюджетные средства имеют своего получателя, эта формулировка означает, что списание средств со счетов бюджета по решению суда (если только речь не идет о предусмотренных, но не исполненных бюджетных ассигнованиях) практически невозможно. Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования. С другой стороны, лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе долговых обязательств может сделать невозможным реализацию государством своих функций.
Поэтому представляется целесообразным выработать разумный компромисс путем внесения симметричных изменений в Бюджетный и Гражданский кодексы, предусматривающих, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра. Не погашенные в течение года ввиду исчерпания лимита списаний требования кредиторов переносятся на следующие годы вплоть до полного погашения.
Тем самым в случае превышения некоторого критического порога госдолга автоматически применяется отсрочка исполнения долговых обязательств по заранее известным для кредиторов правилам.
Как указывалось выше, согласно статье 112 БК неспособность обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств является основанием для применения к региону или муниципальному образованию чрезвычайных мер при условии, что она сочетается с превышением предельного объема заимствований или расходов на обслуживание долга в течение года. В рассматриваемом положении можно отметить два недостатка.
Очевидно, формулировка статьи 112 БК исходит из того, что погашать накопленный долг регион может двумя путями: либо увеличивать долю расходов бюджета на его погашение, либо рефинансировать долг путем выпуска новых займов. Соответственно о несостоятельности региона можно говорить в ситуации, когда ни одно из этих средств не позволяет погасить имеющийся долг. Однако, во-первых, соблюдая пределы ежегодных заимствований, регион может накопить долг, превосходящий установленный Кодексом максимум, если не будет погашать имеющиеся долговые обязательства. В любом случае, к моменту введения Кодекса в действие большинство регионов уже имеют долг, значительно превосходящий объем их доходов без учета финансовой помощи. Поэтому более логично было бы использовать общий объем долга регионального бюджета в качестве критерия для оценки необходимости в чрезвычайных финансовых мерах.
Кроме того, разработчики Кодекса исходят из предпосылки, что при значительном объеме долга субъекты Федерации будут рефинансировать его или направлять на его погашение максимум своих доходов. В действительности, субъекты Федерации могут вести себя иначе по ряду причин: например, потому, что им представляется более важным профинансировать социальные расходы, или хотя бы потому, что направление на погашение долговых обязательств свыше 15% собственных доходов бюджета чревато принудительными мерами со стороны Федерации.
Очевидно, что вести речь о введении внешнего управления в случае неисполнения регионом своих долговых обязательств при наличии финансовых возможностей для этого нецелесообразно. Интересы кредиторов в данном случае следует обеспечить путем внесения изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающих возможность бесспорного списания по решению судов средств со счетов регионального бюджета в объеме, не превышающем 10% доходов соответствующего бюджета. Однако применительно к региональным бюджетам, исполняемым не через федеральное казначейство, практическая реализация этой предлагаемой нормы может оказаться затруднительной. Поэтому дополнительно в целях защиты интересов кредиторов следует предусмотреть, что факт неисполнения регионом своих долговых обязательств в случае, когда сумма, необходимая для их обслуживания и погашения не превышает 10% общего объема доходов соответствующего бюджета, может служить основанием для прекращения всех видов помощи из федерального бюджета.
Наконец, не совсем ясно, что имеется в виду под “неспособностью обеспечить обслуживание и погашение долговых обязательств”. Абсолютная неспособность к этому будет иметь место в случае, если объем подлежащей обслуживанию и погашению в текущем году задолженности превышает доходы данного бюджета с учетом финансовой помощи. В остальных случаях эта неспособность имеет относительный характер (особенно с учетом возможности рефинансирования), а следовательно, у региона есть возможность оспаривать правомерность применения к нему чрезвычайных мер финансового контроля, что сильно снижает действенность данной нормы БК. Поэтому правильнее говорить о фактическом неисполнении регионом (муниципальным образованием) своих долговых обязательств.
В этой связи представляется, что основанием для применения предусмотренных статьей 112 мер федерального финансового контроля должно быть установление факта неисполнения региональным (местным) бюджетом своих долговых обязательств при условии, что общий объем государственного муниципального долга превышает установленный Бюджетным кодексом предел – объем собственных доходов соответствующего бюджета.
Избранный критерий определения необходимости в применении специальных мер федерального финансового контроля исходит из нашего представления о целях такого контроля. Эти цели выражаются в необходимости обеспечения, с одной стороны, безусловного исполнения субъектами Федерации своих долговых обязательств при наличии соответствующей финансовой возможности, а с другой - разумного баланса между интересами кредиторов по гражданским обязательствам и интересами населения депрессивного региона в тех случаях, когда последний не в состоянии расплатиться по своим долговым обязательствам без существенного ущемления интересов своих жителей.
Одним из основных элементов концепции закона является вопрос о порядке применения чрезвычайных мер в отношении несостоятельного регионального бюджета. Необходимо сознавать, что любые аналогии с гражданскими правоотношениями кредитора с несостоятельным должником, предполагающими ограничения правоспособности последнего, в данном случае весьма условны, так как субъектов государственно-правовых отношений от участников гражданского оборота отличает наличие суверенитета. Из этого вытекает, в частности, невозможность прямого перехода бюджетных полномочий региональных органов власти к федеральным. Причем здесь следует различать полномочия исполнительного и законодательного характера. Если бюджетные полномочия региональных исполнительных органов власти могут быть в договорном порядке делегированы федеральному Правительству в соответствии с ч.3 ст.78 Конституции РФ, то полномочия представительных органов власти субъектов Федерации по рассмотрению и утверждению регионального бюджета следует признать вообще неотчуждаемыми. Невозможность передачи полномочий региональных представительных органов федеральному Правительству вытекает из принципа разделения властей. Делегирование полномочий по утверждению регионального бюджета федеральному парламенту также невозможно, так как Конституция РФ устанавливает исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, вне пределов которого согласно ч.4 ст.76 Основного закона субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.
Таким образом, законопроект должен исходить из тезиса о недопустимости принудительного применения к несостоятельным субъектам Федерации антикризисных процедур. Однако это не означает, что Федерация не вправе использовать имеющиеся в ее распоряжении средства воздействия на политику региональных властей, которые тем весомее, чем более зависим данный регион от федеральной финансовой помощи.
Основным средством федерального давления на бюджетную политику регионов является возможность регулировать объем и условия выделения финансовой помощи. Вплоть до принятия Бюджетного кодекса одним из наиболее существенных недостатков законодательства о межбюджетных отношениях было почти полное отсутствие правовой регламентации условий предоставления финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. Принципиальной новацией Бюджетного кодекса было установление общих условий предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетам нижестоящего уровня. Согласно ст.134 БК регион, получающий помощь из федерального бюджета, не имеет права:
- ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Кроме того, такой регион должен заключить с Федерацией соглашение об исполнении своего бюджета через органы Федерального казначейства.
Аналогичные условия получения финансовой помощи могут выставить органы власти субъектов Федерации местным бюджетам.
Данные нормы Бюджетного кодекса являются серьезным прогрессом по сравнению с ранее действовавшим законодательством, тем не менее они носят явно компромиссный характер.
Во-первых, Бюджетный кодекс допускает возможность предъявления условий реципиентам федеральной финансовой помощи лишь применительно к трансфертам, удельный вес которых в настоящее время составляет не более 50% в общем объеме финансовой помощи регионам из федерального бюджета. В связи с вышеизложенным представляется необходимым придать обусловленный характер и иным практикуемым видам финансовой помощи, а именно: субвенциям, ссудам на покрытие временных кассовых разрывов, поступлениям из вышестоящих бюджетов в виде субсидий и в порядке взаиморасчетов (за исключением случаев, когда указанные поступления фактически не являются финансовой помощью).
Во-вторых, предусмотренный Бюджетным кодексом перечень условий предоставления федеральной финансовой помощи представляется излишне узким, так как не предполагает даже необходимости соблюдения императивных норм федерального бюджетного законодательства. Поэтому, на наш взгляд, необходимо расширение перечня условий предоставления федеральной финансовой помощи, по крайней мере - применительно к субъектам Федерации, отвечающим признакам несостоятельности, необходимо.
В-третьих, отказ в предоставлении финансовой помощи как мера воздействия на бюджетную политику регионов имеет ограниченную сферу применения. Она не работает применительно к недотационным субъектам Российской Федерации, которые, как показывает практика, являются наиболее крупными заемщиками на рынке субнациональных заимствований и в последнее время зачастую допускают дефолт по своим обязательствам. Поэтому в целях распространения федерального финансового контроля на недотационные субъекты РФ представляется необходимым включить в законопроект правило о том, что при несоблюдении субъектами Российской Федерации условий плана урегулирования задолженности прекращается зачисление в их бюджеты не только федеральной финансовой помощи, но и поступлений от регулирующих федеральных налогов, то есть тех, нормативы отчислений по которым в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты устанавливаются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или на долговременной основе (ст.48 Бюджетного кодекса).
Однако учитывая, что прекращение предоставления финансовой помощи и зачисления в региональные бюджеты поступлений от федеральных налогов является очень серьезным инструментом принуждения, практически исключающим возможность оппонировать требованиям Федерации, при их использовании необходимо предусмотреть несколько правовых ограничений.
Во-первых, в законопроекте “О мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности” следует предусмотреть исчерпывающий перечень мер, которые могут включаться в план урегулирования. Естественно, что набор этих мер в каждом конкретном случае должен варьироваться в зависимости от объема подлежащей реструктуризации задолженности, степени дотационности региона, структуры и объема минимально необходимых расходов бюджета и других значимых обстоятельств. В качестве таких мер могут быть предусмотрены, в частности следующие:
- Минимальный и максимальный процент от общего объема доходов регионального бюджета, направляемый на погашение долговых обязательств (ориентировочно от 10% до 30% общего объема доходов соответствующего бюджета);
- Утверждение плана сокращения неэффективных бюджетных расходов, предусматривающего: отказ от расходов (в форме субвенций, субсидий, инвестиций в уставные капиталы предприятий) на поддержку промышленности и сельского хозяйства; сокращение сети и штатов органов государственной власти, а также финансируемых из бюджета учреждений здравоохранения, образования и пр.; приведение условий оплаты труда работников бюджетной сферы субъекта РФ в соответствие с Единой тарифной сеткой; установление лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов бюджетными учреждениями; соблюдение федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
- Утверждение плана повышения доходов регионального бюджета, предполагающего: введение максимальных ставок по всем видам региональных налогов, предусмотренных федеральным законодательством; приватизацию государственного имущества; прекращение практики использования неденежных форм зачетов по налоговым и иным обязательным платежам в бюджет; отмену не предусмотренных федеральным законодательством налоговых льгот, а в случаях, когда установление льгот по налогам отнесено к компетенции регионального законодателя - отмену льгот, которые будут признаны нецелесообразными в соответствии с планом реструктуризации; соблюдение установленного Налоговым кодексом порядка предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в региональный бюджет;
- Соблюдение нулевого дефицита регионального бюджета [3] .
Вторым ограничением возможного диктата со стороны Федерации должна быть процедура утверждения плана реструктуризации. С нашей точки зрения, предоставлять право утверждения этого плана федеральному Министерству финансов (как это подразумевает Бюджетный кодекс) было бы неправильно по нескольким причинам. Во-первых, это ущемляло бы “самолюбие” региональных властей и внушало последним сомнения в объективности и справедливости предлагаемых мер. Естественным следствием этого было бы заведомо враждебное отношение к плану региональных властей и попытки его саботировать при любой возможности. Во-вторых, предоставление чиновникам Минфина столь обширных полномочий при отсутствии всякого контроля за их реализацией действительно может быть сопряжено с ошибками и злоупотреблениями с их стороны. В-третьих, план урегулирования долгов регионального бюджета по самому своему определению предполагает изменение условий исполнения ранее принятых долговых обязательств. Учитывая, что федеральное Министерство финансов не является стороной этих обязательств, оно согласно основополагающим принципам гражданского права не вправе изменять их содержание.
С другой стороны, кредиторы субъекта Федерации также не могут диктовать должнику свои условия. Характерно, что даже в гражданско-правовых отношениях кредиторы не пользуются абсолютной свободой действий в отношении несостоятельного должника. Сама по себе процедура банкротства представляет собой не что иное как ограничение прав кредиторов, так как она предполагает возможность легального ущемления прав одних кредиторов в пользу других и прекращения гражданско-правовых обязательств при недостаточности имущества должника для их удовлетворения. Тем более ограниченны должны быть права кредиторов, если должником выступает субъект публичного права. Тем не менее, участие кредиторов в процессе урегулирования региональных долгов представляется необходимым, чтобы гарантировать, что при составлении плана реструктуризации будут учтены все имеющиеся кредиторские требования, и соблюдена установленная законом очередность их погашения.
Исходя из вышеизложенного, представляется необходимым предоставить право утверждения плана реструктуризации судебным органам. Такое решение полностью соответствует статье 450 Гражданского кодекса, согласно которой при отсутствии согласия хотя бы одной из сторон договор может быть расторгнут только судом. Надлежащей инстанцией по таким делам в рамках действующей судебной системы нам представляется Высший арбитражный суд РФ. При этом проект плана реструктуризации должен разрабатываться комиссией, образованной на паритетных началах тремя заинтересованными сторонами: субъектом Федерации, его кредиторами и Федерацией. Федерацию при этом может представлять Минфин РФ. На стороне субъекта Федерации, на наш взгляд, должно выступать одинаковое число представителей законодательной и исполнительной ветви власти. Кредиторы могут представлять свои интересы, используя принятую в гражданском праве процедуру: собрание кредиторов избирает представителей для участия в рассмотрении дела. Суд не вправе пересматривать решения, принятые комиссией на основе консенсуса, но вправе принять окончательное решение при недостижении согласия по любому из подлежащих разрешению вопросов.
Третье ограничение права Федерации на отказ в финансовой помощи региону, нарушающему условия плана реструктуризации, вытекает из необходимости защиты прав его жителей, на которых нельзя возлагать все неблагоприятные последствия политики региональных властей (хотя, конечно, полное освобождение избирателей от ответственности за свой выбор в демократическом государстве тоже недопустимо). Кроме того, следует учитывать, что практически все дотационные регионы полностью передают полученный федеральный трансферт в местные бюджеты. Таким образом, экономические потери в результате прекращения выплаты трансферта будут нести в первую очередь местные бюджеты. Потери же региональных властей являются скорее политическими, так как право перераспределения федеральной финансовой помощи между муниципалитетами выступает основным средством контроля над последними. Учитывая, что отказ в предоставлении финансовой помощи субъекту Федерации является не столько экономической, сколько политической санкцией, цели Федерации вполне могут быть достигнуты путем передачи соответствующих сумм финансовой помощи непосредственно в местные бюджеты, минуя региональный. В местные бюджеты следует направлять и средства, высвобождающиеся в случае прекращения зачисления в бюджет должника отчислений от регулирующих федеральных налогов. Предлагаемое решение позволяет Федерации оказывать политическое давление на региональную администрацию, не ставя под удар интересы местных бюджетов и населения.
Таким образом, утвержденный судом план урегулирования задолженности не имеет обязательной силы для регионального парламента при утверждении бюджета на очередной финансовый год (хотя бы потому, что обеспечить принудительное исполнение решения суда в данном случае было бы невозможно), но в случае существенного нарушения этого плана вследствие решений органов государственной власти должника действие плана урегулирования может быть прекращено по решению суда. Тогда вступают в действие нормы о прекращении зачисления в бюджет должника финансовой помощи и отчислений от регулирующих налогов вплоть до полного погашения задолженности, имевшейся на момент возбуждения производства по делу об ее урегулировании. Права кредиторов на случай прекращения действия плана урегулирования задолженности ввиду существенного нарушения должником его условий обеспечиваются предлагаемыми нами поправками в статью 287 Бюджетного кодекса, предусматривающими бесспорное списание средств с бюджетных счетов должника в пределах 10% общего объема доходов.
[1] Применительно к государственным служащим ситуация несколько более сложная, так как нанимателем для них является не бюджетное учреждение, а орган государственный власти. Тем не менее, в российском праве органы государственной власти часто одновременно являются юридическими лицами и трудно разграничить их действия, осуществляемые в качестве законных представителей государства и субъектов гражданского права. В любом случае, денежное содержание государственные служащие получают не непосредственно из бюджета, а через органы власти, в которых они состоят, а следовательно, бюджетополучателями не являются и не вправе предъявлять требования к казне.
[2] Вместо правила об обязательном включении в бюджет ассигнований по долгосрочным договорам можно внести изменения в гражданское законодательство, предусматривающие возможность расторжения договоров поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд в случае, если законом о бюджете очередного года не предусмотрено их финансирование, а также ограничение ответственности государства при расторжении договоров по указанному основанию пределами реального ущерба для контрагента (без компенсации упущенной выгоды).
[3] Использование нами понятия “нулевой дефицит бюджета” обусловлено российской бюджетной классификацией, предполагающей отражение редств, направляемых на погашение субнационального долга, в расходной части бюджета, а не в разделе “поступление из источников финансирования дефицита” с обратным знаком.